關于推行罰沒物品公物倉管理研究

彭巖

[摘要]通過專題調研和實地考察、學習借鑒先進經驗和成功做法，結合黑龍江省實際，加強和規范罰沒物品和行政事業單位收回資產管理，提出推進黑龍江省公物倉管理的基本思路建議。

[關鍵詞]公物倉；罰沒物品

[中圖分類號]F1237

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）09-0151-03

為了加快推進全省財政公物倉（即保存、處置罰沒財物和行政事業單位收回資產的實物倉庫及其管理系統的總稱）建設，全面加強和規范罰沒物品和行政事業單位收回資產管理，通過組成專題調研考察組，在黑龍江省內調查摸底的基礎上，先后赴吉林省、深圳市、廣州市南海區、青島市財政部門和北京市工商局，對財政公物倉建設和管理情況進行了實地考察和全面調研，并在學習借鑒五省市先進經驗和成功做法的基礎上，結合黑龍江省實際，研究提出了推進黑龍江省公物倉管理的基本思路建議。

一、基本做法和先進經驗

通過調研吉林省、深圳市、廣州市、南海區、北京市，五個省市區公物倉建設和管理工作，總結出突出特點是起步早、起點高、標準化，而且機制健全、管理規范、效果明顯。

一是從基礎設施建設情況看，五個省市公物倉建設一般采取政府投資建設和租賃庫房、場地兩種形式。其中，吉林省、深圳市、廣州市南海區、北京市工商局采取的是政府投資建設的形式，青島市采取的是租賃的形式。

二是從公物倉的管理模式看，主要有三種模式：第一種是財政部門單獨設立公物倉管理機構。如吉林省和深圳市都在財政內部單獨設立了事業單位，專門負責公物倉管理；第二種是由財政部門和主管部門現有相關機構管理。如：青島市公物倉由財政局統計評價處負責管理，北京市工商局公物倉由計劃財務處負責管理；第三種是市場化運作的模式。如廣州市南海區財政部門沒有設立專門的公物倉管理機構，日常管理委托公開招標確定的倉儲服務公司負責，財政局定期支付委托管理費用。

三是從管理范圍上看，可分為三類：一類是廣義的公物倉，即管理所有罰沒物品、行政事業閑置資產及待調撥資產，如吉林省；一類是只存放罰沒物品，如深圳市、廣州市南海區、北京市工商局公物倉；一類是對舉辦大型活動、設立臨時機構所需資產的統一配置和處置，如青島市公物倉。

四是從機制建設上看，各省市在物品的入庫、保管、出庫、處置等方面都制訂了比較完善的管理制度。主要做法是：在入庫管理方面，對所有查扣的涉案物品開具的單據都嚴格編號、逐一登記，并制定了相應的工作考核辦法，確保罰沒物品及時、規范入庫；在處置管理方面，做到了“三個嚴格、一個規范”，即：嚴格期限管理、嚴格審批管理、嚴格分類處置和規范處置渠道；在監督管理方面，在公物倉管理的整個工作流程中，始終突出了紀檢監察部門的監督職能，確保了公物倉管理發揮規范執法、防治腐敗的治本作用，由紀檢監察部門對各項制度的執行情況和公物倉管理開展效能監察和日常監督檢查。

五個省市在公物倉體系建設和管理方面，主要在以下幾個方面值得借鑒：

一是思想認識到位。要做好公物倉建設和管理工作，首先必須取得各級政府和財政部門領導的高度重視和大力支持，必須努力提高各執法機關和執法人員的思想認識，并爭取密切配合。通過開展學習檢查活動、嚴肅處理違法問題、舉辦管理成果示范等措施，統一思想認識，加大推進力度。

二是制度建設先行。各省市的實踐表明，只有不斷完善、配套的相關規章制度，才能保證公物倉管理有章可循、有的放矢、規范操作。如吉林省依據《吉林省罰沒和扣押財物管理條例》，先后出臺了《吉林省罰沒物品管理實施辦法》、《吉林省扣押財物管理實施辦法》、《罰沒辦物品管理配套制度》，在實踐中收到了較好效果。北京市工商局先后制訂出臺了《北京市工商管理局公物倉管理辦法》等一系列配套制度，既保障了執法主體的依法行政，又保證了公物倉的良性運轉。

三是部門之間的高效配合。實踐證明，只有政府大力倡導，財政部門全力推進，執法機關積極配合，公物倉才能夠順利啟動、平穩運行，并取得實際效果，發揮應有作用。

四是嚴格管理。從各省市的做法看，從物品的入庫到出庫，全過程都做到了嚴格按工作流程運行。在物品接收方面，以執法機關、單位自行送繳為主，并積極探索到執法單位或執罰現場接收罰沒、扣押物品的新路子；在物品保管方面，根據各類物品的不同屬性和所在地域不同，分別實行了公物倉保管、委托相關機構就地保管和委托市縣財政保管相結合的管理方式；在物品處置方面，分別采取拍賣、變賣、捐贈、銷毀等方式處置，對假化肥、假種子等特殊物品，采取定向出售的處置方式。

五是監管模式不斷創新。如北京市工商局公物倉實行“一級管理、三級運行、四機構制約”的管理模式。“一級管理”就是計劃財務處作為全市工商系統公物倉體系的最高管理機構，統一對全系統罰沒物品進行接收、保管、處置；“三級運行”就是建立市、縣、區三級實物管理系統；“四機構制約”就是財務、法制、紀檢、執法處室四個部門相互制約、相互協調。

總的看，各省市多年來的成功實踐表明，加快財政公物倉體系建設，全面加強對罰沒物資和行政事業單位收回資產的統一、規范管理，不僅具有直接的經濟效益，同時也具有良好的政治和社會效果。一是有利于規范行政執法行為，防止國家財產流失。對罰沒物資和行政事業單位收回資產實行統一、規范的公物倉管理，從各執法機關的執法人員填寫扣押（查封）決定書和財物清單，到罰沒物品入庫、處置等各個環節都有明確、詳細的要求，并做到了按規定程序運行，不僅有效規范了行政執法行為，也從體制和機制上有效防止了國有財產流失。二是有利于促進黨風廉政建設。對罰沒物資和行政事業單位收回資產實行統一、規范的公物倉管理，有利于從根本上實現執法辦案與保管、處置罰沒物品相分離，能夠有效解決以往執法辦案過程中，罰沒物品管理和處置工作職責不清、分工不明、管理粗放的問題。不僅有效保障了國家的利益，也有利于堵塞一線執法工作中的漏洞，有效防止執法機關工作人員不廉潔行為的發生。三是對罰沒物資和行政事業單位收回資產實行統一、規范的公物倉管理，不僅有利于促進罰沒物資和行政事業單位資產管理的規范、公開、透明，也有利于使各執法對象和社會各界了解執法機關執法維權的具體過程和工作程序，從而取得社會各界的理解和支持，有效化解了工作矛盾，融洽了干群關系。

二、黑龍江省公物倉的基本現狀

從全省的情況看，雖然與外省相比，各級財政基本都建立了專門的罰沒管理機構，但全省各級財政的公物倉推進和管理工作仍相對滯后。截至目前，全省大部分地市還沒有與省外管理水平相近的現代化公物倉。只有少數市本級初步建立了公物倉雛形，并僅限于對部分罰沒物資的管理。

從省級罰沒物資和行政事業單位收回資產的管理情況看，雖然實行了統一管理，但目前省級財政部門還沒有建立專門、規范的公物倉，省級各執法單位的罰沒物資和各行政事業單位收回的資產基本實行臨時寄存和分散、委托管理。對于其他執法機關的罰沒物品也始終無法實行統一接受和集中管理。據初步調查，目前，省本級主要執法單位每年收繳的各種罰沒物資（不包括行政事業單位收回的車輛等資產）至少需要2000—3000㎡的標準庫房和至少6000—8000㎡的露天場地。

從各地市罰沒物資和行政事業單位收回資產的管理情況看，目前，公物倉管理初見雛形的只有兩個市本級。其中：一個公物倉始建于1987年（當時名稱為罰沒物品倉庫，2003年更名為財政倉庫），2007年市財政局投資1000萬元進行了擴建改造，占地面積1.5萬平方米，建筑面積1.3萬平方米，內設10個物品倉庫和辦公室、食堂等，并安裝了監控報警裝置。目前僅存放幾臺公安部門罰沒的報廢和無手續車輛及少量罰沒物品。另一市公物倉由市財政局罰沒辦負責管理，分設兩個地點：一處位于財政局辦公樓內，將一間辦公室作為庫房，用于存放小件貴重物品，但目前存放的物品不多；一處位于市郊，占地約1萬平方米，主要用于存放公安部門扣押的罰沒車輛，尚未建設標準庫房。

其他地市和縣（市）到目前基本都沒有建立公物倉，罰沒物資和行政事業單位收回資產的管理基本處于分散管理和委托處置狀態，只有個別地方財政部門部分介入處置和監銷工作。絕大多數地方的財政部門和執法機關都是利用自身現有的辦公用房和場所臨時倉儲罰沒、扣押物品及公共財物。

從這次調查特別是從近年全省各市縣罰沒收支管理工作的檢查情況看，隨著近年來執法力度的加大、依法查扣物品數量的增多，執法機關罰沒物品管理方面暴露出的問題越來越突出。主要表現是：由于公物倉管理體系建設滯后，從物品的入庫到處置，規范的管理機制和制度不健全，不及時上繳財政，甚至不上繳財政，擅自處理，罰沒物資被調換、損毀；分散存放、部門管理、隨意處置以及管理不規范、變價收入滯繳、不繳問題普遍；罰沒物品管理、處置不能真正實現與辦案機關及其執法人員分離，極易引發國家財產流失、政府行政訴訟和執法人員不廉潔行為等問題的發生。

一是不按規定上繳財政，自行處理罰沒（扣押）物品。全省罰沒《條例》明確規定，財政部門和執法機關應當妥善保管、及時處理罰沒和扣押財物。執法機關應當實行罰沒和扣押財物收繳與保管分離，并加強對罰沒和扣押財物的財物核算，設立專門賬冊，建立驗收、保管、移交、上繳和對賬等管理制度。由于目前省級和絕大多數市縣財政部門都沒有建立罰沒物資倉庫，執法機關以此為由，不按規定實行收繳與保管分離，有的罰沒物資長期在執法機關保存，有的執法單位收繳后不經財政部門批準，擅自處理。

二是隨意占用和私自調換罰沒（扣押）物品。如某市財政部門一年收繳扣押的28臺涉案車輛，其中有13臺被某市公安局、市城管大隊、市民政局等單位擅自借用；某市公安局上繳財政部門的罰沒物品，由于在辦案機關長期存放，部分手表和手機被私自調換，造成了罰沒收入的流失。

三是罰沒物品拍賣處理程序不規范。雖然大多數市縣財政部門對上繳的罰沒物品都通過委托拍賣機構進行了拍賣處理，但在具體操作上，沒有與拍賣機構簽署拍賣委托協議，都是口頭或電話委托，而且拍賣傭金從拍賣的成交價格中坐扣，操作很不規范。

四是收回的行政事業單位閑置資產存放分散，管理不規范。

三、黑龍江省公物倉體系建設的思路建議

針對上述問題，借鑒五省市的經驗和做法，為全面加強和規范全省罰沒物資和行政事業單位收回資產的管理，下一步，必須按照科學發展觀和大財政理念的要求，在進一步明確罰沒物資和行政事業單位收回資產的管理主體和財政屬性的基礎上，創新體制、完善機制、歸口管理，按照“統籌規劃、科學布局、先行試點、分級負責、分步實施”的原則，加快推進統一、規范的公物倉管理體系建設，進一步加大罰沒（扣押）物資和行政事業單位收回資產的監管力度，確保國家財產安全和變價、處置收入及時足額入庫。按此思路，提出以下建議：

一是加快健全和完善公物倉管理制度。在借鑒其他省市的成功做法的基礎上，按照《條例》有關規定和省政府辦公廳《關于轉發省本級非稅收入收支管理暫行規定的通知》要求，會同有關部門適時研究制定關于加強和規范省本級罰沒物資和行政事業單位收回資產管理的規定，進一步明確罰沒物資和行政事業單位收回資產的管理主體和財政屬性，具體明確移交、保管、拍賣和處置程序和方式，提出規范管理的工作要求和紀律要求；制定出臺省級罰沒物資和行政事業單位收回資產上繳交接、評估鑒定和拍賣處理程序；進一步明確和理順省級扣押款、保證金管理規定；建立健全監督檢查和激勵約束機制以及相關制度、辦法；加快非稅收入管理信息平臺建設，逐步實現罰沒物資和行政事業單位收回資產管理的規范化、制度化、信息化。

二是盡快啟動省級公物倉建設。根據當前省本級罰沒物資和行政事業單位收回資產的管理現狀特別是省長關于“對罰沒物資和收回的行政事業單位資產要實行公物倉統一管理，對收回的行政事業單位大宗資產主要通過拍賣形式處置”的指示精神，建議按照“先省級、后地市”的原則，先期啟動省本級公物倉建設。在公物倉建設上，可采取三種方式：一種方式是“租”，即租用部隊或廠礦的閑置場所和倉庫。選擇其在省會的并具備基本條件、又相對比較安全的空閑場所和廠（庫）房，進行簡單維修完善即可投入使用。以后，只需支付一定的租賃和管理費用；第二種方式是“調”，即在省直部門和單位現有的閑置資產中選擇具備條件的場所，按規定進行無償調劑作為財政公物倉，但可能受到現有條件限制；第三種方式是“建”，公物倉，省級單獨建設和管理標準化公物倉，可以一步到位。

三是及時制定總體實施方案。建議在借鑒省內外經驗和做法的基礎上，及時研究制定我省財政公物倉體系建設和發展的總體實施方案，明確指導原則、總體目標、標準要求、建設布局、實施步驟、資金投入、管理方式、運行機制等內容，要求各地市全面推行罰沒物資和行政事業單位收回資產由財政部門實行集中統一管理。具體實施步驟是：擬在三年內，分三個階段實施。第一階，啟動省本級公物倉建設，同時，選擇具備一定條件的1—2個地市進行試點；第二階段，在及時總結試點經驗的基礎上，進一步擴大試點；第三階段，在全省全面推廣。最終形成以絕大多數地市公物倉為主體、以省級部門和戰線公物分倉為補充的全省財政公物倉管理格局。在建設方式上，各地可根據實際情況，自行選擇選址新建、租用場所、閑置資產調用等多種方式。在管理運行上，堅持財政統一集中管理的模式，并實行專人負責、規范管理。在資金投入上，按照分級負擔的原則，在試點階段，對省里確定的試點地市，省級財政按照實施完成情況給予適當補助，以調動地方的積極性。

四是加大宣傳和監督檢查力度。做好公物倉建設和管理工作，必須取得各級政府和財政部門領導的高度重視和大力支持，努力提高各執法機關和執法人員的思想認識和規范執法意識。通過進一步加強對《罰沒和扣押財物管理條例》的深入宣傳，明確罰沒物資管理的重要性，提高各執收執罰單位每名執法人員對罰沒物資管理重要性的認識。通過開展學習檢查活動、嚴肅處理違法問題、舉辦管理成果示范等措施，進一步規范罰沒物資管理，加大推進力度，將《罰沒和扣押財物管理條例》真正落到實處。

（責任編輯：顧曉濱）