當前鄉鎮政府職能轉變中的問題及化解路徑思考

郭俊杰

新泰市地處魯中腹地、泰沂山區，是沂蒙革命老區的重要組成部分。全市共21個鄉鎮（街道），1個省級高新技術開發區。區域面積1946平方公里，人口142.8萬，是全國百強、全省30強縣市、全省重點建設的15個中等城市之一。既有山區、庫區、礦區鄉鎮，也有平原純農業鄉鎮，泰安市“富甲一方”的鄉鎮（街道）在新泰，經濟最不發達的鄉鎮也在新泰。在這種現實情況下，如何推動鄉鎮政府職能轉變，提高鄉鎮社會治理能力和服務群眾水平，新泰在泰安乃至全省具有一定的典型意義。

一、當前鄉鎮政府職能轉變中存在的矛盾和問題

鄉鎮是最基層的一級政府，是國家治理的重要基礎。加快鄉鎮政府職能轉變，提高鄉鎮治理能力，必須堅持問題導向，從分析研究具體問題著手。當前，存在的主要矛盾和問題是：

一是體制趨同與功能差異懸殊的矛盾。鄉鎮的體制設計、上級政府對鄉鎮的考核管理千篇一律。事實上，鄉鎮發展差異很大。以新泰為例：據統計，2016年，全市21個鄉鎮（街道）工商稅收收入1億元以上、人口5萬人以上的經濟發達鎮4個；工商稅收收入在2000—7000萬元、人口在4—10萬人的中等鄉鎮9個；工商稅收收入不足1000萬元、人口在3—8萬人的經濟薄弱鄉鎮7個；最發達的街道工商稅收收入在3億元、人口16萬人，最不發達的工商稅收收入220萬元、人口3.8萬人。這些鄉鎮（街道）差異很大，但體制機制、人員編制、機構設置、管理權限等行政資源配置并沒有太大差別。

二是“小馬拉大車”的矛盾。鄉鎮（街道）是工作的具體執行落實者，但是責權利不對等、事務與財力不匹配等表現尤為突出，用一句話概括就是“有限的權力承擔著無限的責任”。上級政府及其部門通過責任書和考核，不斷強化屬地責任，把大量的職責推給鄉鎮（街道）。比如，鄉鎮（街道）簽訂的責任書有20-30多份。對市里中心工作以及信訪維穩、計劃生育、征地拆遷、安全生產、節能、環保、減輕農民負擔、食品安全等8個方面，施行“一票否決”。但是，現行法律法規規章，一般都將行政執法權賦予縣級以上政府主管部門，很少有將行政權力直接賦予鄉鎮的。據這次梳理權力清單統計，新泰市級行政權力事項共3417項，而每個鄉鎮只有行政權力83項，3個街道僅有行政權力26項。在實際工作中，市級的這3000多項權力中的絕大多數是通過鄉鎮（街道）來落實的。“上面千條線，下面一根針”，這是典型寫照。

三是條塊分割與統籌協調的矛盾。據統計，至2016年底，全市共有9個部門在鄉鎮（街道、開發區）設有派駐機構，平均每個機構3.9人，有些機構僅有兩三個人。到村（居），市里各個部門還要求設置各種各類的“員”。由于這些機構的干部管理權限在市級部門，鄉鎮（街道）很難將這些人員“捏”在一起，導致條塊分割、“兩張皮”的問題普遍存在，難以形成工作合力，導致了“看得見的管不著，管得著的看不見”。

二、已經進行的探索和主要做法

對鄉鎮政府的職權，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條原則規定了7項職權，其第7條是個兜底條款：“辦理上級人民政府交辦的其他事項。”這應是鄉鎮政府“無限責任”的法律來源。在這個法條未修改的情況下，如何化解這些矛盾和問題，助推鄉鎮政府職能轉變，近年來新泰市做了以下三個方面的工作：

一是編制“清單”，制定“三定”規定，對鄉鎮（街道）、部門履職進行“雙向規范”。制定編寫鄉鎮（街道）“三定”規定，配合鄉鎮權力清單，進一步理清權責邊界，推動鄉鎮行政管理法制化、規范化、科學化。同時，以省市縣三級政府部門“三定”修訂為契機，對縣級政府各部門職責調整情形統一進行梳理，堅持職責界定到位不越位，對涉及縣鄉兩級政府行使的事權進行界定，杜絕部門以考核鄉鎮等形式將事權變相轉嫁鄉鎮承擔。按照“誰批準，誰監管”的原則，加強對政府部門履職評估，督促各部門按照“三定”規定，履職盡責，防止履職越位、錯位、不到位。

二是按照便民利民要求，推行行政審批“三集中三到位”和“最多跑一趟”改革。2016年，新泰市推行了行政審批“三集中三到位”改革，45個部門（單位）分兩批進駐政務服務中心、分中心事項544項，新進駐223項，占41%；設立行政審批科39個，刻制行政審批專用章38枚，基本實現了應進盡進。在此基礎上，2017年，打造“三集中三到位”升級版，推行“最多跑一趟”改革。據統計，改革前，市級“行政審批類”事項共653項（含子項）。有“最多跑一趟”事項152項（其中“零跑腿”6項，“跑一趟”146項），占23%；“跑二趟”事項374項，“跑三趟”以上127項。如群眾全部辦完，至少需跑1275趟。改革后，市級“行政審批類”“最多跑一趟”事項達468項（其中“零跑腿”13項，“跑一趟”455項），占72%，占比增加49%；“跑二趟”事項151項，“跑三趟”以上34項（按三趟統計）。如群眾全部辦完，只需跑859趟，減少416趟，減少33%。同時，推動市直部門（單位）向鄉鎮（街道）“簡政放權”。原則上凡是由鄉鎮（街道）初審、實質性審查，市直部門（單位）只做形式審批的，辦事對象主要是個人的事項，全部通過委托、延伸機構下沉辦理等形式下放到鄉鎮（街道）就近辦理。市直部門“放權”與“放錢”相結合，加強事中事后監管，把該管的事管住管好。

三是推動市直部門力量下沉，重心下移。抓住新泰被泰安市委、市政府確定為綜合行政執法體制改革試點機遇，在鄉鎮（街道）設立綜合執法中隊，規定中隊管理體制為條塊結合，日常管理以塊為主，“市局主建、鄉鎮主戰”，規定派駐鄉鎮（街道）機構的編制數占總編制數的比例不得低于85%。目前，市綜合行政執法局、市市場監督管理局、市交通局執法力量下沉均已達標。同時，在樓德鎮設立綜合行政執法局，將市綜合行政執法局所有權力及醫療衛生、勞動監察等15個領域57類共892項權力，交由樓德鎮行使，實現了一支隊伍管執法。將綜合執法工作納入基層社會治理體系，充分整合利用現有的社區管理網絡、社會治安綜合治理網絡，推進鄉鎮（街道、開發區）、社區、村三級網格化管理。2017年3月，全市違法建設治理專項行動啟動以來，新成立的市綜合行政執法局與鄉鎮（街道）密切配合，調兵遣將打響了拆違“第一槍”。目前，全市已清理店外經營、占道經營、流動攤點3000多處，拆除過街條幅、廣告牌1741余處，拆除違章建筑7133處、建筑面積177萬平方米，查處違法采沙63起，居泰安縣（市、區）第一位。

三、鄉鎮“四個平臺”建設是化解矛盾的重要改革路徑

轉變政府職能，提高鄉鎮（街道）社會治理能力和服務群眾水平是個系統工程，“單打獨斗”難以奏效。我們通過學習借鑒外地先進經驗，認為建設鄉鎮（街道）“四個平臺”，是當前破解“三大矛盾”、彌合縣鄉“斷層”的重要舉措；是增強鄉鎮（街道）管理服務功能，保障“放管服”改革的承接和落實，提升鄉鎮（街道）社會治理能力和服務群眾水平的重要途徑。

鄉鎮（街道）“四個平臺”建設，是指按大口子綜合管理原則，對鄉鎮（街道）和部門派駐機構承擔的職能相近、職責交叉和協作密切的日常管理服務事務進行歸類，完善相關機制，整合工作力量，形成綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性工作平臺；在村（居）、社區對現有各類“單一網格”進行整合集成，變“單一網格”為“全科網格”，實現基層社會治理“一張網”；對市直部門設在村級的各種“員”，按照“一格一長多員”的架構進行整合，補助資金全部撥付到鄉鎮（街道），由鄉鎮（街道）實行績效考核兌現，保證網格員巡查到位、信息傳遞到位、處置到位。

同時，借助“互聯網+”等信息化技術手段，實現縣鄉聯動，保證放下去的權力鄉鎮（街道）接得住，“看得見的事管得著”，及時處置應對各類事件和群眾訴求，從而提高基層治理能力和服務群眾能力。

四、創新鄉鎮（街道）機構編制管理的建議

在機構上，探索建立“N+X”鄉鎮（街道）機構設置管理模式，在設置N個共性機構的基礎上，鄉鎮（街道）可依據實際“私人訂制”，經上級批復設置X個體現各自特點的機構。在編制上，個人編制裝入檔案，實際使用打破行政、事業編制界限，以事設崗、以崗定編、以績用人。同時綜合考慮職務職級并行、公車改革等政策給事業人員帶來的消極影響，進一步提高事業人員福利待遇。落實鄉鎮（街道）工作人員績效考核獎勵資金，特別是對安全監管、行政執法人員要加大獎勵力度，切實解決“錢往基層流、人往基層去、事在基層辦”的問題。□作者系新泰市編辦主任E：FQJ

關鍵詞：鄉鎮 政府職能轉變 問題 思考endprint