管資本模式下國有資本經營預算的發展建議

朱保成

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）14-0010-02

摘要：國有資本經營預算制度的建立及實施，對于促進我國國有經濟布局的調整及加強國有資本收益管理等方面發揮了積極作用，但也存在著支出結構不夠合理以及考評機制不夠完善等問題。文章在由“管人管事管資產”向“以管資本為主”轉變的國有資產監管背景下，全面剖析了現行國有資本經營預算存在的問題，深入思考了國家最新的國資國企改革政策，并在此基礎上，提出了完善國有資本經營預算的發展建議。

關鍵詞：管資本為主 國有資本經營預算 統一監管

007年《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（國發[2007]26號）的發布，標志著國有資本經營預算制度在我國正式起步，這無論對增強政府的宏觀調控能力，還是對促進國有企業健康發展，均具有突破性的重大意義。然而在具體的實施過程中，也逐漸暴露出了一些問題和爭議，尤其是黨的十八屆三中全會全面推進深化改革以來，國有資產監管體制由以前的“管人管事管資產”開始向“管資本為主”進行轉變，如何在新的時代背景下逐步完善我國的國有資產經營預算體制，需要我們不斷地深入思考和探索。

一、我國國有資本經營預算發展概述

（一）國有資本經營預算建立實施及研究情況

長期以來，我國一般公共預算收支與國有資本經營收支沒有明確職能分工，政府同時兼具社會管理者與國有資產出資者兩種身份，致使政府對國有資產的監管難以到位，國有資產流失現象時有發生。而自2007年以來，國有資本經營預算制度在我國得到了建立和逐步完善，經過近十年的廣泛實施，不僅提高了國有資本整體運營效率，而且促進了國有經濟布局與結構的調整，為國有資產保值增值提供了有力的保障。

我國國有企業數量眾多，隨著國有資本經營預算制度在我國的建立及實施，國有資本經營預算日漸成為學術界和實務界關注的熱點問題。多年來持續的深入研究，也結出了豐碩的研究成果，具體包括以下幾個方面：制度建立的意義及目標研究；編制原則及執行情況研究；績效評價及監督檢查研究；國有資本經營預算與一般公共預算的關系研究等。

（二）國有資本經營預算的積極作用及存在的主要問題

研究及實踐表明，國有資本經營預算在以下方面發揮了積極的作用：有助于提升國有資產經營效率并優化配置國有資本，促進國有資產的保值增值；有助于減少政府對國企經營管理的行政干預，進一步促進政企分開；有助于強化對國有資本收益的管理，維護出資人的權益；有助于促進國有經濟布局的調整，加快國企改革進程；有助于推進我國復式預算制度的逐步完善等。應該說，國有資本經營預算的重要作用日益顯現，國有資產保值增值成效明顯，財政部統計數據顯示：2013年至2015年，全國國有及國有控股企業資產總額年增長率分別為12.9%、12.1%、16.4%，所有者權益總額年增長率分別為11.1%、11.8%、12.6%。

與此同時，與一般公共預算相比，國有資本經驗預算由于推行時間較晚，且缺乏可借鑒的較成熟的國際經驗，在實際操作過程中也存在著不可忽視的現實問題，諸如：相關法律法規制度建設仍不健全；預算支出結構仍不夠科學合理；預算考核評價體系尚不完善；監督問責機制仍顯弱化等。這些問題一定程度上阻礙了國有資本經營預算重要作用的正常發揮，也對我們進一步完善提高制度建設提出了更高的要求。

二、新時期國資國企改革形勢下關于國有資本經營預算的深入思考

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管。”“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。”同時，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發[2015]22號）進一步明確：“以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管。穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。”“建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度。”

在中央的戰略部署和精神引領下，各省市也都結合自身實際情況和發展特點對國有資本經營預算改革做出了更加詳細的規定。如北京市委市政府《關于全面深化市屬國資國企改革的意見》（京發[2014]13 號）要求：“完善國有資本經營預算制度。根據首都經濟社會發展要求和國有資本戰略布局，健全覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算和收益分享制度。建立國有資本收益分類收支制度，完善資本金注入機制。充分發揮國有資本經營預算的導向作用，加大對產業調整發展、基礎設施建設、企業自主創新等領域的投入。”

自從國有資本經營預算制度發布實施以來，國有資本經營預算和公共預算之間的關系一直受到社會各界的高度關注。仍以北京市為例，從其國有資本經營預算管理的發展歷程而言，既保持了國有資本經營預算與一般公共預算的各自完整性和相對獨立性，又實現了二者之間的相互銜接。特別是當國有資本經營預算需要安排大規模項目投資而出現資金不足時，往往從公共預算中作一般性預算支出的安排，通過國有資本經營預算的途徑注入到承擔戰略性產業發展任務的國有企業中去；同時，國有資本經營預算中所收繳的國有資本收益也正在按照相關要求部分劃轉一般公共預算。

那么，在“以管資本為主”的國資監管體制下，國有資本經營預算支出和一般公共預算支出如何實現有機銜接，一般公共預算支出形成的國有資產如何界定其資產歸屬、如何監管誰來監管、怎樣納入經營性國有資產集中統一監管范圍等等，都是值得深入研究的課題，迄今為止，這些問題從中央到地方尚未達成較為清晰的共識。因此，清晰界定國有資本經營預算與公共預算之間的功能差異和銜接界限，并結合管資本為主的監管要求，對公共預算資本性支出形成的國有資產的監管方式深入研究和探索，對于深化國資監管體制和預算管理制度改革，都將有著非常重要的理論和現實意義。endprint

三、“以管資本為主”國資監管模式下完善國有資本經營預算的發展建議

（一）明晰國有資本經營預算管理范圍及功能定位

雖然同為政府預算的組成部分，但一般公共預算與國有資本經營預算卻存在著顯著差異。整體來說，一般公共預算通過征收稅費等方式向社會提供公共產品，進而實現社會效益，屬于非經營性預算；而國有資本經營預算通過收繳國有資本收益量入為出，通過投資回報實現國有資產保值增值，故屬于經營性預算。

為深入推進國有資本經營預算，首先要找準其定位，明確其投資重點和支出方向。不僅要兼顧其優化產業結構調整和保障改進民生雙重積極作用的發揮，同時還要規避一般公共預算和國有資本經營預算交叉撥款重復投資現象的發生。其次要充分發揮國有資本經營預算的引導作用，促進國有資本的高效配置。通過安排其在優化產業結構、引領科技創新等方面的投資支出，帶動重點支持項目快速發展，并產生良好的示范效應。第三要不斷豐富國有資本經營預算的實施范圍。除了國有企業，可以考慮擴大到各類股份制企業，進一步提升投資回報水平及社會影響力。比如可以通過國有資本運營公司或國有資本投資公司將國有資本經營預算資金通過國有股權投資方式直接注入非國有企業，或者撥付一定的國有資本經營預算資金建立專項基金，專門用于參與非國有企業的混合所有制改革或并購重組，促進國有資本經營收入在更大范圍內發揮作用。

（二）加強國有資本經營預算與一般公共預算的有效銜接

在公共財政的目標導向下，國有資本經營預算與公共預算的互補與銜接應著重關注以下兩個方面。

首先，明確兩類預算各自側重點。國有資本經營預算中的資本性支出和費用性支出，目前在公共財政預算安排中都有所涉及。鑒于創建公平競爭環境是公共財政目標導向的前提要求，因此，公共財政預算應對包括國企、民企等各類企業予以共性特征支出的支持，而國有資本經營預算則相對重點支持國有企業。其次，積極搭建互通互補平臺。兩類預算可以通過設置相應的互補與銜接性質的預算科目接口進行連接，以實現二者之間的資金互通和相互配合，更好發揮財政的綜合能力。

（三）探索推進公共預算納入經營性國有資產集中統一監管

中發[2015]22號文提出的“以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管”為未來建設新的國有資本經營預算模式指明了方向。具體而言，建議采取如下措施加強統一監管：首先，按照資本性支出分類建立統計臺賬，搭建公共預算中企業資本性支出管理體系。其次，通過積極溝通會商等方式，健全完善國家主管部門與國資委之間的預算協作機制。再次，完善公共預算資本性支出形成的經營性國有資產監管機制，包括厘清國資委履行國有資產出資人職能和作為業務主管的其他主管部門之間的業務管理職能；以及按照國有企業分類監管辦法，明確分類監管模式和分類績效評價模式等。

（四）不斷完善規范國有資本經營預算組織體系

國有資本經營預算的組織體系由預算管理、編制、執行、監督等構成，各組織部門之間的關系應該根據職責明確、權責一致、節約高效等原則來加以規范。

首先，要在達成廣泛共識的基礎上，明確國有資本經營預算在整個政府預算管理體系中的重要作用，并予以規范化、制度化，整體平衡好一般公共預算與國有資本經營預算二者之間的關系。其次，要理順財政部門與國資監管機構之間的關系，提高國資監管部門的編制主體和執行主體的地位，這將有利于國資監管部門從出資人代表角度對企業國有資產進行集中統一的專業監督，有利于協調國資監管部門乃至政府與國有企業之間的利益關系。

參考文獻：

[1]林裕宏.略論國有資本經營預算制度的框架設計和改革思路[J].經濟管理研究，2013，（06）.

[2]成懷平.改革和完善國有資本經營預算管理的思路與措施[J].山西財稅，2016，（09）endprint