基于內部控制視角的高校財務管理問題研究

張晉彪

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）14-0047-03

摘要：隨著《行政事業單位內部控制規范（試行）》和《高等學校財務制度》等相關法律法規的頒布實施，內部控制在高校財務管理中的作用更加突出。文章介紹了高校內部控制體系的發展現狀，提出了全面推行內部控制制度建設的必要性，基于內部控制視角剖析了高校財務管理中存在的問題，進而提出建立健全高校財務內部控制體系的建議，旨在實現高校財務內部控制體系的規范性和科學性，為我國高校財務管理提供借鑒與參考。

關鍵詞：內部控制 高校財務管理

著我國高校規模的持續擴大和教育體制的不斷改革，高校教育經費來源渠道日益增多，財務管理在高校各項工作中的作用更加突出，內部控制是高校財務管理工作的關鍵。 2012年12月，財政部和教育部明確表示，全國各高校應當建立健全內部控制制度，并聯合頒布了《高等學校財務制度》。同年，國家制定并發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號） ，自2014年1月1日起開始實施。高校作為行政事業單位的重要組成部分，應該順應時代發展的新要求，不斷加強自身的內部控制建設。

一、高校財務內部控制體系的發展現狀

目前，我國高校財務已經逐步形成了兩種內部控制管理模式，即“統一領導，分級管理”和“統一領導，集中管理”模式。“統一領導，分級管理”模式是指由學校統一領導，各院系的行政權力依照權責劃分，自行分級管理；“統一領導，集中管理”模式是指在學校的統一領導下，各院系進行集中管理。這兩種財務內部控制體系存在著諸多不足，仍需加強建設。我國大多數高校以“集中式”為財務管理模式，但是在實際執行過程中，高校選擇管理模式過于片面化，不能創造有效的財務內部控制體系。因此，為實現高校穩定發展的目標，對財務管理各個環節進行有效控制，必須全面構建高校財務內部控制體系。

二、高校全面推行內部控制制度建設的必要性

隨著經濟的快速發展，我國高校的業務種類不斷增加，籌資來源和渠道也趨向多元化。為確保財務工作安全有序，高校應結合實際情況，加強預算收支管理，完善財務運行機制，形成科學有效的內部控制體系。

建立健全高校財務內部控制制度是其內控建設的重要一環，是高校長遠發展的軟實力，也是考核一個高校內涵建設的重要標準。然而，由于高校具有社會角色多樣化和經費來源渠道單一化等管理特點，導致目前高校的內控管理風險較高，在執行力方面還存在空白區域。另外，由于高校具有特殊的經濟業務性質，難以用具體量化的數據來確定內控衡量標準，至今為止我國還沒有建立比較權威的、符合高校實際情況的財務內部控制體系。因此，在高校內部建立適合其自身發展且具有鮮明行業特色的內部控制體系具有必要性。

三、基于內部控制視角的高校財務管理存在的問題

（一）內部控制環境亟待改善

1.缺乏執行力度。因為高校所有的經濟活動都涉及資金收支，財務部門可以及時發現內部控制體系存在的問題和漏洞，但財務部門與其他管理部門尚屬平級，直接解決所遇問題的職權有限，需向上級領導逐層匯報，這一過程會造成信息延誤甚至缺失。與此同時，高校以培養人才為主要工作任務，財務部門的重要性次于科研部門和教學部門，領導層對內部控制體系的認知也比較局限。因此，財務部門在經濟活動中發現的內部控制問題容易被忽視，也難以提上主要議事日程，致使出現的內控問題往往得不到有效解決。

2.地位不明確。高校財務部門作為高校管理者的身份較為被動，具有哪些責任和權力，往往界定不明確，表面來看財務部門事事都參與，但主要任務是給予充足的資金保障以及審查經濟事項的合規性，從這一層面可以看出財務部門的權責劃分不明，致使其想為而不能為。此外，由于受到其他因素的影響，如治理結構、政策制度、領導重視程度、業務水平等，導致財務部門難以進行清晰的權責定位，不能很好地發揮作用。

3.專業性不夠。目前，高校招生自主權不斷擴大，經濟活動的內容也越來越多，大多數高校逐步建立起新型的教育模式，即學校面向社會自主辦學，政府進行宏觀調控。財務部門處于高校經濟活動的核心地位，財務人員的專業素質、創新能力、研究和解決問題能力需要不斷提高，例如：如何將預算管理和績效評價相結合、如何設置內控評價指標、如何評價指標的合理性、如何考核內控執行力度、內控管理如何與財務數據相聯系等，雖然這些問題大多超出會計日常核算范圍，但在內部控制體系中財務部門的作用不可或缺。因此，財務部門應該主動提出問題，進而努力解決問題，這些都要求財務人員的專業水平要達到一個更高的層次。

（二）風險管理意識薄弱

1.債務籌資風險。大多數高校都承擔著巨大的債務風險，主要是因為高校的學費收入和政府財政撥款提供的資金不能滿足新校區大規模基礎設施建設的需求，為了彌補資金缺口，高校往往承擔著高額銀行貸款和巨額銀行利息。

2.預算管理風險。高校財務部門通常設有專門的預算部門或預算崗位，但院系等二級單位并無專門預算管理人員，導致預算編制的精準性和科學性較低。另外，學校預算的編制和執行、預算績效的評價和分析體系尚不健全，存在較高的預算管理風險。

3.經濟活動業務風險。許多高校存在內部不相容崗位沒有嚴格分離、授權審批制度執行不嚴等現象，主要原因是風險防范意識缺乏，管理機制不完善，內控風險機制不受重視等。內部控制制度不健全，加上遠程報賬、網上支付等會計信息化帶來的便捷條件，可能會出現同一個業務員以不同身份進入操作系統行使不同權限的現象，為高校財務工作帶來風險。

（三）缺少現代信息技術支持，信息溝通不暢

社會改革要求高校實現內部信息資源共享，形成整體發展，但在實際工作中財務人員大多相互依賴、相互等待和推諉，工作積極性不高，交流討論也較少，財務部門處于科室和校領導中間，易出現上下信息溝通不暢的現象，這種情況下很難構建有效的信息系統分析模型，進而難以為高校教學和科研管理工作提供可靠的財務信息。endprint

（四）財務信息公開透明度不高

在很多高校中，只有校長等相關領導了解學校的財務狀況，學校經費來源、年度預決算、工程招投標、收費情況、“三公”經費、資金的使用情況并未向教職工和相關利益群體公開，尚未達到2010年教育部推行的《高等學校信息公開辦法》和內部控制規范中有關信息公開的要求，也與政府倡導的“漸進式推進政務公開化、公眾監管渠道逐步暢通”相違背。究其原因主要是在具體操作時可借鑒的成功經驗較少，且顧忌公開信息后可能會引起社會公眾的不良反應和許多偏見。

（五）財務監督機制不完善

很多高校在經濟業務管理過程中缺少有效的財務監督機制，存在“所有者缺位”現象。目前，大多數高校是審計處、監察處、紀檢委三部門聯合辦公，共同實施監督檢查工作，但其監督力度不足，缺乏震懾力，致使許多內控問題不能及時反饋并得以解決。另一方面，有效的監督檢查應當在事前或者事中進行，但大多數高校對內部控制情況的監督多為被動行為，通常是事后檢查，即使進行事前和事中檢查也并未起到實質和有效的作用，只是形式上參與。

四、內部控制視角下高校財務管理完善建議

（一）優化內控環境建設，培養會計專業人才

1.明確財務部門在內部控制體系中的地位。學校經濟活動均涉及財務部門，財務部門內部應該設置內控專職崗位，或者被確立為牽頭部門。內部控制工作覆蓋高校經濟活動的全部內容，涉及范圍廣，實施內部控制需要對各部門的權利與責任進行明確界定與分工，也會涉及內部權力集中的重點領域和關鍵崗位，這將不可避免地侵犯到相關利益群體的權益，使內部控制制度的實施受到阻礙。因此，高校領導必須給予足夠重視，切實加強組織領導，成立內部控制領導小組，制定有效措施，確保結果真實，通過“以評促建”方式推動高校提高內部控制水平。

2.不斷提高財務人員的職業素質。包括認真踏實、客觀公正、勇于創新，具備熟練的會計電算化操作技能、溝通與協調能力、團隊協作意識，提高財務信息化水平和財務管理水平，強化預算的績效考核意識、風險管理意識和防范意識，加強業務骨干隊伍建設，培養一批業務能力強、綜合素質高的會計專業人才。另外，鼓勵高校的會計人員參加專業知識的學習和培訓，注重專業技術人員職稱的評審和聘用，完善內部輪崗和績效考核機制，優化內控建設環境，構建科學的內控系統。

（二）樹立風險意識，完善內控機制

1.開拓多元化的籌資渠道，以資金運籌管理為重點。高校的籌資模式是在政府財政撥款的基礎上，拓寬自籌經費的渠道，以降低籌資風險。首先，提高教學水平和科研能力，強化自身的社會服務意識，積極爭取政府支持的財政撥款。其次，與企業簽訂“特許權協議”，開展BOT（Build-Operate-Transfer）項目，利用多元化籌資方式籌集資金。引入私營企業參與基礎設施建設，償還債務的資金來源即為建成某項目并投入使用后的現金流量。最后，在發揮自身資源優勢的基礎上，借助科技產業處和地方企業等社會力量，努力將科研成果轉化為生產力，為學校的創收開辟一條重要途徑。例如，福建農林大學在制漿造紙、食品保鮮、作物學等方面具有專業優勢，福建新日鮮集團有限公司全資投資，雙方將技術與資金有效結合，共同建成了新日鮮科技大樓。

2.實施精細化預算管理，建立預算績效評價體系。一方面，高校應該成立專門負責編制預算、管理預算執行情況和進行預算績效評價的科室或崗位，依法安排財政支出，調整和優化資金結構。為了解決學校二級單位預算編制粗略的問題，預算編制部門應對二級預算單位的預算支出事項進行調研、溝通和督促，進一步提高院系執行預算的自覺性和積極性。同時，為了準確了解未來資金的使用方向與用途，還應當與學校領導保持積極有效的溝通，編制“自上而下”的總體預算，實現校內收支預算與財政部門預算相對應，有效提高預算的精確性、科學性和規范性。另一方面，建立預算績效評價體系。為了規范支出行為，提高資金使用效益，高校應該按照資金性質、使用方向、支付進度、效益目標等內容，建立預算績效評價體系，監督和考核預算的執行情況，并將最終評價結果計入績效考評管理系統。

3.完善財務管理的內部會計制度，發揮會計核算的基礎性作用。健全收支審批管理機制，從票據管理、收入收繳、收入核算等方面建立收入管理制度，從支出范圍與標準、審批權限與審批流程、支出核算等方面建立支出管理制度；不相容崗位相分離，使不同崗位的人員互相牽制，確保會計信息的準確性、客觀性和真實性；設置內部稽核崗位，充分發揮其監督作用，及時發現自身存在的問題，強化內部控制制度；結合高校的實際情況，建立高校財務評價指標體系，分析評價高校的財務管理狀況，為領導決策判斷提供依據。

（三）搭建財務信息平臺，加強信息溝通交流

現代信息技術在高校建立財務內部控制體系過程中發揮著至關重要的作用。首先，高校財務部門應該在自身業務流程和內部特點的基礎上，借助“互聯網+”和大數據的力量，構建財務信息技術平臺。廣大師生可以通過開通微信平臺及時、快捷地獲取財務信息，與財務人員互動交流，咨詢、探討和解決相關財務問題。啟用網上科研管理系統，實現科研經費使用計劃申報、審批、調整、查詢等網絡化管理。各部門可以通過財務信息平臺獲取相關信息，實現資源共享，還可以有效控制運作成本、項目經費收支情況、預算執行情況等。其次，利用技術手段加強信息交流的同時，財務人員應積極主動地同各部門進行溝通。安排財務工作人員定時、集中到各院系現場開展報銷咨詢、答疑、票據審核等業務，宣傳和介紹財務信息化技術，為教職工辦理財務事項提供方便。最后，信息化平臺需要不斷更新和升級。應對高校財務專業人員進行信息技術知識培訓，使之成為具有財務會計和計算機知識的復合型人才。這些人才參與信息化建設，需要不斷提高會計電算化水平，適應財務信息化建設的要求。

（四）制定決策披露制度，有序推進信息公開

高校財務信息公開可以有效監督財務工作，切實保障學校職工和學生對財務信息的知情權、建議權和參與權，反映社會公眾的需求，為上級部門制定政策提供依據，財務信息公開也是實現高校可持續發展的內在需求。高校應結合相關法律法規，制定信息公開制度，調整信息公開策略，既保證程序規范有序，又不流于形式，實現財務信息依法、規范、及時公開。

另外，應拓寬高校財務信息公開的渠道。如規定通過教代會、黨代會等形式向廣大教職工報告學校預決算情況和財務狀況，并在報告內容和方式上有所創新；以此為基礎，創建一個財務信息公開的平臺，對于校園建設等重大項目，除了要求財務領導小組審批外，還需要聽取師生員工的建議。總之，為了使高校財務制度更加規范、管理更加民主、決策更加科學，高校應該完善財務信息公開機制，確保財務工作能夠得到合理有效的監督。

（五）加強審計內外結合，逐步拓寬監控渠道

高校應健全內部審計機構，完善內部審計制度，使審計工作內外結合。首先，強化內部審計的力度。為確保內部審計工作重心由事后監督轉移到事前預防和事中控制，高校審計部門應獨立履行審計職責，定期或不定期地對學校的經濟活動進行審計。其次，成立稽查室并安排專人對賬務進行稽核。加大對高校一級財務機構和院系等二級財務機構的審核力度，防患于未然。最后，加強內外部審計機構的溝通與合作。審計工作包括內部監督和外部監督兩部分，內部人員了解單位的經營發展狀況，有助于發現財務工作中存在的問題，對促進財務工作法制化和規范化具有重要作用。由于高校普遍缺乏內部控制意識，可以發揮政府的作用，按照政府出臺的相關法律法規規范高校行為，建立健全內部控制制度。還應聘請其他單位的財務專家和會計師事務所的專業審計人員，通過他們對財務工作進行監督檢查，有利于規范高校財務行為，提高財務管理水平。總之，通過多種渠道監督高校的財務工作，預防貪污腐敗行為，維護高校的合法權益。

綜上所述，在我國高校建立科學的內部控制體系，可以通過調動一切積極因素，優化高校治理結構，提高財務管理水平，促進教學和科研活動有序進行，確保高校發展目標的實現。建立高校財務內部控制體系的最終目標就是兼顧高校的短期利益和長遠利益、局部利益和整體利益，穩步提升高校的競爭力和綜合實力，實現我國高校健康、有序和可持續發展。

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