關(guān)于環(huán)保垂直管理制度改革的思考與建議

胡雙南

摘要：實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度改革，是對地方環(huán)境保護管理體制的一項根本性改革。對于推動環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、補齊生態(tài)環(huán)境短板，具有十分重要的意義。實施垂直管理制度改革，需要嚴(yán)格落實對地方政府及其相關(guān)部門的主體責(zé)任，改變環(huán)境質(zhì)量考核模式，改進環(huán)保機構(gòu)環(huán)境問題治理方式，推動環(huán)保督察制度化、常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：省以下環(huán)保機構(gòu)；監(jiān)測；監(jiān)察；垂直管理；制度改革

2015年10月，黨的十八屆五中全會提出了“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。2016年9月，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。本文就環(huán)保垂直管理制度改革的思考與建議進行探討。

一、落實對地方政府及其相關(guān)部門的主體責(zé)任，改變環(huán)境質(zhì)量考核模式

（一）強化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責(zé)任

地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責(zé)，要明確相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，制定責(zé)任清單，解決各部門職能交叉不清的問題。將生態(tài)環(huán)境保護納入年度考核，對在生態(tài)環(huán)境方面造成嚴(yán)重破壞負有責(zé)任的干部，實行“責(zé)任終身追究制度”，不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，紀(jì)委問責(zé)或者追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。制訂《環(huán)境保護工作責(zé)任規(guī)定》，落實地方黨委政府環(huán)境保護主體責(zé)任、落實有關(guān)部門單位監(jiān)督管理責(zé)任，落實公民、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者環(huán)境保護責(zé)任。

（二）推行“誰考核、誰監(jiān)測”、“誰出數(shù)據(jù)誰負責(zé)、誰簽字誰負責(zé)”模式

改變環(huán)境質(zhì)量考核模式，推行“誰考核、誰監(jiān)測”、“誰出數(shù)據(jù)誰負責(zé)、誰簽字誰負責(zé)”模式。以前的環(huán)境質(zhì)量“考核誰，誰監(jiān)測”考核模式，是被考核單位自己監(jiān)測，因為環(huán)境質(zhì)量考核納入單位年度考核，影響黨政領(lǐng)導(dǎo)及單位績效考核，監(jiān)測數(shù)據(jù)往往主動或者被動的變“好看”，數(shù)據(jù)失真。《“十三五”環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作方案》中要求加快環(huán)境空氣、地表水、土壤、近岸海域等環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收，推行“誰考核、誰監(jiān)測”模式，保障用于評價、考核的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不受行政干預(yù)。同時《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革，提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》中要求建立“誰出數(shù)據(jù)誰負責(zé)、誰簽字誰負責(zé)”的責(zé)任追溯制度，倒逼監(jiān)測單位和負責(zé)人守法，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

二、改進環(huán)保機構(gòu)環(huán)境問題治理方式

（一）加大跨流域、區(qū)域監(jiān)測執(zhí)法

在以往的體制下，環(huán)保部門是按照行政區(qū)域劃分的，環(huán)境問題往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省級環(huán)保部門的調(diào)控力量就會明顯加大，省級環(huán)保部門可以探索按流域設(shè)置環(huán)境執(zhí)法和行政監(jiān)管機構(gòu)，有利于打破行政區(qū)的束縛而根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性進行綜合統(tǒng)籌。要根據(jù)《意見》要求，積極探索按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)、跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量。牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機制，推行跨區(qū)域跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強跨區(qū)域流域聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

（二）專項解決重大環(huán)境污染問題

現(xiàn)在的有些重大環(huán)境污染問題，不是一個市、縣環(huán)保機構(gòu)就能解決的，也不是短時間、小資金就能夠解決的，這就需要在遇到重大環(huán)境問題時，不能只是屬地管理原則，屬地管理原則的處理方式就只能是拖著，因為屬地部門既沒有足夠的治理能力，也無法爭取到充裕的治理資金，在屬地部門解決不了的時候，可以申請省級環(huán)保部門甚至環(huán)保部參與解決，省級環(huán)保部門應(yīng)將這個納入年度工作任務(wù)，確定這些上報的年度市縣部門解決不了的重大污染問題，專項解決，制定治理方案，公開治理進展。只有這樣的工作機制，只有在更高層面部門主動參與下，更多的技術(shù)支撐和財政支持，這些重大環(huán)境污染問題才不會擴大，才不會成為歷史遺留問題，懸而未決。

三、環(huán)保督察制度化、常態(tài)化

（一）環(huán)保督察制度化

2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四會議審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》，建立環(huán)保督察工作機制是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手，對嚴(yán)格落實環(huán)境保護主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，具有重要意義。2015年8月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，2015年11月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通過《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，2016年12月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，這些政策的出臺，使得環(huán)保督察有法可依，有據(jù)可循，為環(huán)保督察提供了制度保障。

（二）環(huán)保督察常態(tài)化

從2016年1月到2017年10月，中央環(huán)保督察實現(xiàn)了全國覆蓋，取得了優(yōu)秀的成績，解決了一批群眾反應(yīng)強烈的環(huán)境問題，對環(huán)保違法行為進行了有力的打擊，同時也讓各級黨委、政府和各部門越來越清晰的認(rèn)識到自身的環(huán)保職責(zé)。以中央環(huán)保督察為契機，開展省級環(huán)保督察，制訂省級環(huán)境保護督察方案，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)保督察，重點督察四方面內(nèi)容：1、黨委、政府對國家和省環(huán)境決策部署貫徹落實情況；2、中央環(huán)保督察組反饋問題整改情況；3、突出環(huán)境問題及處理情況；4、環(huán)境保護責(zé)任主體落實情況。中央環(huán)保督察和省級環(huán)保督察相輔相成，使環(huán)保督察常態(tài)化。

四、 結(jié)語：

生態(tài)環(huán)境關(guān)乎民生福祉、關(guān)乎民心向背。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作，把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度改革既是“十三五”時期環(huán)保體制改革的重要內(nèi)容，又是落實生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求的新舉措，意義重大。只有嚴(yán)格落實對地方政府及其相關(guān)部門的主體責(zé)任，開展真實有效的環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測，加大跨流域、區(qū)域監(jiān)測執(zhí)法，專項解決重大環(huán)境污染問題，制度化、常態(tài)化的開展環(huán)保督察工作，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度改革才能高效運行，為堅持綠色發(fā)展、建設(shè)天藍地綠水凈的美麗中國提供制度保障。

參考文獻：

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[2] 陳華勛.關(guān)于環(huán)保垂直管理制度改革的思考[N].中國環(huán)境報.2016-12-28（03）.endprint