簡析如何做好農村集體產權制度改革

張立實

摘 要：農村集體產權制度改革是繼農村土地“三權分置”重大制度創新之后，中央部署的又一項管長遠、管全局的重大改革。農村集體產權制度改革是涉及農村基本經營制度和我國基本經濟制度的一件大事，是新形勢下完善農村生產關系的重大舉措，也是全面深化農村改革的重大任務。

關鍵詞：農村集體產權；制度改革

一、集體產權制度改革的要求

黨和國家高度重視農村集體產權制度改革，黨的十八屆三中全會明確提出要賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。“十三五”規劃綱要明確提出“完善集體經濟組織成員認定辦法和集體資產所有權實現形式，將經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，規范農村產權流轉交易，完善農村集體資產處置決策程序”。中央對農村集體產權制度改革的要求5年，中央1號文件均提出明確要求2013年鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革；2014年推動農村集體產權股份合作制改革，建立農村產權流轉交易市場；2015年出臺穩步推進農村集體產權制度改革的意見；2016年歸屬清晰、權能完善 保護嚴格、流轉規范。

二、推進農村集體產權制度改革的必然性

從微觀層面看，體現雙層經營體制的優越性，要靠發展集體經濟、強化集體經濟；從宏觀層面看，發展社會主義公有制、全面建成小康社會都與集體經濟高度相關。可以講，探索發展壯大農村集體經濟是農村集體產權制度改革的要義所在。無論從保護的角度，還是從發展的角度，或是從理論的角度看，推進農村集體產權制度改革都是歷史的必然要求。

一是產權保護的需要。農村集體資產是農業農村發展的重要物質基礎和動力來源。

1.要發展壯大集體經濟，增強農業農村發展活力，迫切需要推進農村集體產權制度改革，管好用好集體資產，促進資產保值增值，形成歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體產權制度，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制。另一方面，隨著農村集體資產規模日益龐大，如果不盡早將其確權到戶，就會存在流失或者被侵占的危險；因此，改革農村集體產權制度，十分必要，也十分緊迫。但要認識到，無論怎么改，都不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了。

2.社會發展的需要。全面建成小康社會，關鍵在于增加農民收入。從權利看，絕大多數私有制國家的農民只有一個土地權利，而中國農民則有兩個權利，一個是家庭擁有承包地帶來的土地權利，一個是集體所有資產帶來的財產權利。如果說，開展土地制度改革，給了農民一家一戶一塊土地的權利；那么推進產權制度改革，就是賦予農民一家一戶相應的集體資產權利，讓農民真正分享集體資產的收益。一些地方的實踐證明，通過推進農村集體產權制度改革，將集體資產確權到戶，集體收益按股份或按份額分紅，農民就能嘗到改革的甜頭。

3.完善雙層經營體制的需要。統分結合的雙層經營體制是具有中國特色的農村基本經營制度。目前，家庭經營的積極性已得到了充分調動，但集體統一經營的功能發揮得還不夠，模式和經驗還不多，需要對其有效實現形式進行深入探索。從以前的集體所有、集體統一經營，到現在的集體所有、股份合作經營，不僅是一種經營方式的轉變，更是一種可以在更大范圍推廣的實現形式革新，是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創設。

三、總體要求 《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，是新時期指導農村集體產權制度改革的綱領性文件

1.指導思想。牢固樹立新發展理念，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，為推進城鄉協調發展、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

2.基本原則。

（1）把握正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收。

（2）堅守法律政策底線。堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系。尊重農民群眾意愿。發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

（3） 分類有序推進改革。堅持分類實施、穩慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優先序，明確改革路徑和方式，著力在關鍵環節和重點領域取得突破。對資源性資產的改革，繼續抓好確權登記頒證工作。對非經營性資產的改革，主要是探索建立有利于提高公共服務能力的管護機制，更好地為集體成員和社區居民提供公益性服務。有序推進經營性資產股份合作制的改革是農村集體產權制度改革的重頭戲。

3.明確農村集體產權制度改革的時間節點。一是用3年左右時間基本完成清產核資。二是用5年左右時間基本完成股份合作制改革。經營性資產股份合作制改革，是當前農村集體產權制度改革的重點。中央明確提出要由點主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展，從東部發達地區逐步向中西部地區延伸。

四、農村產權制度改革要解決的問題

1.明確農村集體資產所有權主體 ，《物權法》第59條第一款規定：農民集體所有的不動產和動產屬于集體成員集體所有。

2.明確農村集體資產所有權的行使主體 《物權法》相關規定：村農民集體所有的土地等集體財產，由該村集體經濟組織代表集體行使所有權；如果沒有集體經濟組織或者集體經濟組織不健全，由村民委員代表集體行使集體所有權。

3.明確成員與集體的財產關系。著力推進農村集體資產確權到戶和發展農民股份合作，明確農民與土地的關系，明確農民與經營性資產的關系。

五、抓好農村集體產權制度改革的關鍵點

1.清產核資。這是推進農村集體產權制度改革的重要的基礎性工作。要對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失。在清產核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。清產核資結果要向全體農村集體經濟組織成員公示，并經成員大會或者代表大會確認。清產核資結束后，要建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。

2.成員確認。明晰集體資產歸屬，最重要的是確定好集體經濟組織成員身份。依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。

3.股權設置。集體資產股權主要有成員股和集體股兩種類型。股權設置要由集體成員民主討論決定，但總的原則是以成員股為主，提倡不設集體股。

4.股權管理。股權管理問題的核心在于，是實行隨人口變動而調整股權的動態管理，還是實行不隨人口變動調整股權的靜態管理，要由群眾民主決定。

5.農村集體經濟組織登記。集體經濟組織不同于一般企業，也不同于農民專業合作社，農業部門負責農村集體經濟組織登記工作。

6.股權流轉。經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，堅持成員集體所有，實行封閉型管理，股權的流轉不能突破集體經濟組織的范圍，是這次改革的典型特征。endprint