打造多維度實用適用政策工具箱

文/朱林 崔一辰 編輯/靖立坤

打造多維度實用適用政策工具箱

文/朱林 崔一辰 編輯/靖立坤

對經常項目事中事后的政策工具選擇，要在宏觀審慎管理工具的方向把控下，以市場化調節工具為主，輔以行政性管制工具，提高對經常項目外匯管理真實性、一致性、合規性的監管要求。

構建多維度務實管用的經常項目事中事后政策工具箱，是準確評估經常項目外匯管理系統性風險、及時預判監管周期性變化的需要，也是應對不同形勢跨境資金流動變化的必要政策儲備，有利于促進事中事后監管新框架下經常項目管理目標的有效落地。筆者通過梳理、總結國際相關監管經驗，探索打造符合我國現行管理法規政策的多維度、條件適用、可操作的政策工具箱，并通過對政策工具應用環境以及適用條件的分析，探索研究相關政策工具在調控跨境資金流動方向、及時精準發現跨境融資套利、打擊非法資金轉移等異常資金借道經常項目流動行為方面，如何有效發揮作用。對應的政策工具選擇，也要在宏觀審慎管理工具的方向把控下，以市場化調節工具為主，輔以行政性管制工具，提高對經常項目外匯管理真實性、一致性、合規性的要求，加大對違規主體的監管處罰力度。

外匯管理政策工具的國際借鑒

發達國家或地區由政策工具管控關鍵環節。發達國家具備完善的事中事后交易報告制度，采取嚴格的市場主體自律機制，能夠及時預判跨境資金流動趨勢。其多以市場化手段實現監管目的，但在關鍵環節或危機時期，政策工具仍是最終選擇。如美國主要依靠國內經濟政策影響跨境資金流向，借助反洗錢、反恐怖融資等工具，加強跨境資金流動監管；日本根據不同周期的經濟形勢特點，相應調整政策監管重點；英國通過金融機構外匯敞口數量，限制跨境資金流動的規模；德國嚴格規范金融機構自律機制，重點監管異常跨境交易報告；澳大利亞通過貿易信貸期限監管及貨幣兌換管制，應對投機資金跨境流動。

新興經濟體以政策工具為主要調節手段。新興經濟體抵御跨境資本流動沖擊能力較弱，多由政府或央行設計政策管制工具，管理跨境資金流動。如韓國貿易市場高度開放，但仍以外匯頭寸限額管理和流動性比例管理維護匯率穩定，極端情況下還會采取部分甚至全部凍結外匯支付和交易、中央銀行集中外匯等應急措施；巴西通過調整跨境投資資金預扣稅率來維護匯率穩定；智利通過調整無息準備金率及征稅，來防范跨境資金流動風險。

經驗啟示。我國貿易自由化程度越來越高，經常項目外匯管理正在向原則監管轉變。從國際經驗來看，在跨境資金流動自由化的背景下，根據經濟形勢變化和風險防范需求及時調整政策、推出管理工具補丁，是國際通行做法。我國經常項目外匯管理領域可合理借鑒國際通行規則理念，打造符合我國國情的事中事后監管工具：一是在監管框架中，構建完善的風險評估體系，以及時評估預判跨境資金流動風險，應對跨境資本大規模順周期波動，維護外匯市場的穩健發展；二是從監管操作看，應突出對重點業務和重點對象的監督管理和自律意識培養，及時規范苗頭性、趨勢性高風險業務，扼制異常行為的傳播；三是應加強大數據運用，通過國際貿易數據庫標準化建設和大數據分析，將違規行為存在的數據、信息特征梳理為預警指標，提高事后監管的精準性。

基于事中事后監管框架的多維度政策工具箱

隨著改革的推進，經常項目外匯管理構建了以總量核查為基礎的非現場監測和現場核查管理框架，并結合形勢變化，不斷豐富管理工具（見表1）。但是隨著國內外經濟金融形勢的變化，跨境資金流動管理的壓力不斷加大，對監管工作提出了更高的要求。為適應當前跨境資金流動管理需要，經常項目外匯政策要把握穩健適用的原則，在“放、管、服”的政策前提下，確保合規市場主體自由交易權利。對應的政策工具選擇，也要在宏觀審慎管理工具的方向把控下，以市場化調節工具為主，輔以行政性管制工具，提高對經常項目外匯管理真實性、一致性、合規性的要求，加大對違規主體的監管處罰力度（見表2）。

第一類，宏觀審慎管理工具。宏觀審慎管理工具的使用要結合國內外經濟形勢，對我國跨境資金流動情況進行全面的風險預判，并參照宏觀審慎指標的預警結果。其主要分為逆周期調節工具、系統重要性金融機構監管評估工具兩大類。外匯局總局可通過全國跨境資金流動趨勢指標、外匯存量管理指標，判斷跨境資金流動的重點類型、區域，以及其貨幣錯配、期限錯配的順周期特點是否達到既定風險等級，據此決定是否采取逆周期緩沖資本工具；通過金融機構結構性指標，對重要性外匯主體跨境交易行為和規模進行風險預判，決定動態撥備工具的調整適用。宏觀審慎管理工具使用的目的是發揮逆周期調節作用、穩定市場預期、引導重要市場主體行為，以防范跨境資本流動風險。

第二類，市場化調節工具。市場化調節工具是當前監管部門最常用的政策工具類型，主要作用于企業、個人、銀行等市場主體。運用中，根據監管周期變化存在監管偏向，目的是引導市場主體流入、流出趨于風險預警合理指標區間，發現并打擊異常資金跨境流動行為。市場化調節工具的實現，依靠各業

務系統非現場監測模塊和跨境資金流動風險評估微觀審慎指標開展監測分析、選擇工具適用主體，并通過對企業的非現場監測、約談、風險提示、現場核查、分類管理，對個人的非現場監測、關注名單管理，對銀行的非現場監測、約談、通報、現場核查等手段，實現對各類主體的監測督導和差異化監管。

表2 經常項目風險評估指標體系及對應政策工具

第三類，行政性管制工具。行政性管理工具具有較為明顯的管制色彩。一方面，是對當前外匯管理政策邊界的體現，如不得通過虛假、虛構貿易背景實現跨境資金轉移，個人不得從事未開放資本項目收支，單日存取現鈔額度等，以明確市場主體禁止行為的政策管理要求；另一方面，是對宏觀審慎監管、微觀審慎監管中高風險業務、異常資金高發渠道的監管體現，多為政策框架下的針對某類具體業務的臨時性管理手段，并可根據不同監管周期進行調整，具有較強的風險控制屬性。其旨在通過提高業務合規性要求或降低市場主體開展高風險業務的意愿，調整該類業務至合理的風險預警區間。例如，2016年以來，根據跨境資金凈流出情況對離岸轉手買賣提出的的須同銀行、同幣種辦理，B類企業暫停辦理離岸轉手買賣業務等措施，目的就是確保經常項目外匯業務的真實性、合規性，為事中事后監管提供政策抓手。

經常項目政策工具應用實踐

以經常項目貨物貿易凈流出監管工作為例。在全國跨境資金流動趨勢監測指標凈流出預警加強的情況下，各類宏觀審慎監管指標監測發現跨境資金凈流出趨勢與人民幣匯率貶值、境內外利差減少、外匯儲備降低周期相同；境內重點區域、市場主體貨物貿易跨境資金凈流出占全部資金凈流出比重最高，且貨幣錯配、期限錯配行為突出，投機資金或非法資金借道貨物貿易渠道跨境轉移嫌疑明顯提高。對此，外匯管理部門推出相應的政策措施，進行市場化調節，指導各級外匯監管部門依托微觀審慎監管指標對出口少收匯、進口多付匯、轉口支大于收、大額預付、異地大額購付匯等流出風險較高的業務，開展監測分析，根據分析結果指導各地區調整貨物貿易監測系統總量核查閾值，提出強化分類管理、大型主體跟蹤監測、督促企業加快收匯、加強輔導期企業指導、重點監測企業庫調整等政策工具，最終有針對性地排查貨物貿易凈流出異常企業，對高風險主體進行監測督導、對違規企業進行移交檢查和差異化管理，有效遏制了異常資金借道貨物貿易向境外轉移的行為。

針對核查中發現的典型高風險業務，外匯管理部門啟用了行政性管理工具，通過《國家外匯管理局關于進一步促進貿易投資便利化完善真實性審核的通知》（匯發〔2016〕7號）相應條款，要求“銀行為企業辦理離岸轉手買賣收支業務時，應逐筆審核合同、發票、真實有效的運輸單據、提單倉單等貨權憑證，確保交易的真實性、合規性和合理性。同一筆離岸轉手買賣業務應在同一家銀行網點采用同一幣種（外幣或人民幣）辦理收支結算。貨物貿易外匯管理分類等級為B類的企業，暫停辦理離岸轉手買賣外匯收支業務”，從而實現了對異常離岸轉手買賣業務的有效管制，把控住了關鍵環節的業務風險。

提高工具有效性的政策建議

強化跨境資金流動風險評估指標體系建設。一是豐富外匯局宏觀審慎監測指標，強化順周期風險預判、逆周期監管調節，在外匯局系統內實現監管目標的自上而下的順利傳導，管理信息自下而上的及時反饋。二是要求各級外匯分/支局建立經常項目監測分析小組，培養貨物貿易、服務貿易、個人外匯各業務條線指標設計、監測分析人才，結合地區實際完善微觀審慎監測指標，探索總結出實用高效的市場調節工具，為政策調控提供參考。

企業分類管理工具應覆蓋經常項目風險環節。突出分類監管工具在貨物貿易外匯管理中的適用力度，僅保留業務合規程度較高的A類企業，在特殊監管周期內對高風險企業直接進行分類監管，對異常企業擴大監管范圍，限制企業使用銀行融資授信或外匯衍生產品。逐步探索將分類監管工具覆蓋至服務貿易外匯管理范疇。

將展業自律管理工具作為市場主體重點監管手段。從國際實踐經驗來看，嚴密的政府監管并不能完全解決問題，缺乏彈性的規則監管易限制市場主體的創新積極性和市場拓展能力。結合我國市場主體的經營現狀，一是要采取政策監管與窗口指導相結合的方式，指導市場主體根據外匯政策負面清單明確業務邊界，鼓勵金融機構和較大企業主體開展自律機制建設，強化金融機構風險識別和自我約束能力，要求金融機構主動報告重要業務、風險業務，企業認真履行貿易信貸等報告義務。二是要根據市場主體展業自律情況實施差異化監管，如針對金融機構展業自律制度建設、履職效果、人員培訓、業務流程、內部激勵與約束機制的具體情況，建立全面的考核框架；根據考核結果對銀行實行差異化監管，合理實施監測督導及現場核查。

作者朱林單位：中國人民銀行濟南分行作者崔一辰單位：中國人民銀行東營市中心支行