將宏觀審慎監管理念融入跨境擔保外匯管理

文/陳好孟 編輯/靖立坤

將宏觀審慎監管理念融入跨境擔保外匯管理

文/陳好孟 編輯/靖立坤

跨境擔保宏觀審慎管理則應側重防范擔保的順周期性和潛在的風險壓力，風險度量應以擔保額為標準。

金融危機以來，強化宏觀審慎監管成為了國際社會的共識。我國也不斷完善宏觀審慎管理框架，先后在外匯衍生品、跨境融資、境外放款等領域落實宏觀審慎管理理念。從2000—2014年的跨境資本流入到2014年以后跨境資本流出的周期性波動來看，我國跨境擔保業務也有較強的順周期性特征，并增大了資金流入流出波動的壓力。鑒此，應盡快將宏觀審慎監管理念融入跨境擔保外匯管理，以進一步完善我國跨境資金流動宏觀審慎管理框架，促進我國國際收支基本平衡。

表1 跨境擔保業務類型及其所引發的跨境資金流動情況

完善跨境擔保宏觀審慎管理的必要性

《跨境擔保外匯管理規定》（匯發〔2014〕29號，以下簡稱“29號文”）將跨境擔保定義為“擔保人向債權人書面做出的、具有法律約束力、承諾按照擔保合同約定履行相關付款義務并可能產生資金跨境收付或資產所有權跨境轉移等國際收支交易的行為”。根據擔保人、債務人和債權人注冊地不同，跨境擔保業務可分為6類（見表1）。不同類型的跨境擔保業務對我國對外債權債務規模和跨境資金流動會產生不同程度的影響。因此，盡快將宏觀審慎理念融入跨境擔保領域，是防范系統性風險、完善宏觀審慎管理的必然要求。

一是防范系統性風險的必然要求。與對外債權/債務相比，跨境擔保業務至少涉及三方，債權/債務關系變動和對跨境資金流的影響較為復雜。在境內外市場主體配合情況下，跨境擔保業務在跨境資金調動方面可具有極強的靈活性。從我國跨境資金流動周期性變化來看，經濟上行周期中，境外融資成本大幅低于境內，境內主體支持境外子公司從境外融資意愿較為強烈，表1中第1類跨境擔保即“內保外貸”發展會較快；同時，大量銀行或企業提供對外擔保，支持企業從境外融入低成本資金，會帶動第2類跨境擔保規模快速增長。這些跨境擔保行為主要表現為境內企業為其境內或境外關聯企業提供的融資擔保，既可依托于貿易而表現為貿易融資，也可存在于資本項下而表現為跨境融資擔保。其具有較強的順周期性，提高了境內主體的對外杠桿水平，積累了一定的對外債務風險，且易通過擔保履約形成風險的傳播和擴散。實踐中，也有少部分本應在境外使用的內保外貸資金變相流回境內使用，一定程度上加大了我國經濟上升周期中的資金凈流入壓力。為對沖跨境擔保業務的順周期性，需要完善跨境融資的宏觀審慎管理。

二是強化雙向均衡管理的現實需要。當前，規范跨境擔保的主要外匯管理政策是29號文。該文件出臺于2014年，主要改革思路是簡政放權、規范管理、統一中外資企業待遇。29號文出臺前，我國仍處于經濟上行和資金凈流入周期，長期面臨國際收支雙順差和境外熱錢流入壓力，因此29號文在強化風險管理方面，著力防范異常資金流入。如對內保外貸項下的資金，要求“未經外匯局批準，債務人不得通過向境內進行借貸、股權投資或證券投資等方式將擔保項下資金直接或間接調回境內使用”。2014年以來，全球跨境資本流動格局發生變化，我國也面臨一定的資金外流壓力。市場主體對外負債去杠桿化步伐加快，跨境擔保業務出現許多新情況、新問題，跨境擔保履約也隨之成為資金流出和風險傳播的重要渠道。顯然，29號文的監管思路，已不再能充分滿足跨境資金流動新形勢對外匯管理工作的要求。

三是完善宏觀審慎管理框架的重要環節。資本項目管理主要涉及直接投資、債權債務、跨境擔保三大類業務。目前，跨境融資、對外放款領域均已落實宏觀審慎管理理念，而跨境擔保作為順周期性較強的業務，尚未系統納入宏觀審慎管理。目前，按照《關于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關事宜的通知》（銀發〔2017〕9號，以下簡稱“9號文”）的規定，金融機構向客戶提供內保外貸形成的或有負債，按20%納入跨境融資風險加權余額計算，而企業內保外貸等業務均未體現宏觀審慎管理理念。完善跨境資本宏觀審慎管理框架，要求盡快將宏觀審慎管理理念引入跨境擔保外匯管理領域，實現對各類型跨境資本的逆周期宏觀調控。

四是理順跨境擔保管理框架的必然要求。目前，跨境擔保外匯管理政策要求，分散在多個文件中。隨著跨境擔保業務的快速發展，亟待構建更加系統、明晰的跨境擔保管理框架。同時，目前對跨境擔保業務的本外幣管理，也存在管理主體、管理對象分類，以及管理口徑、管理尺度、管理政策依據不統一等諸多問題，容易導致政策套利和跨境資金流動監管盲區。鑒此，應以構建全口徑跨境擔保宏觀審慎管理體制為契機，理順本外幣跨境擔保管理，構建規范統一的跨境擔保管理框架。

將宏觀審慎監管理念融入跨境擔保的政策建議

一是確定管理重點。從各類跨境擔保對跨境資金流動的影響和其順周期性來看，表1中第1類和第2類業務應成為跨境擔保逆周期管理的重點。這兩類業務易在上升周期提高市場主體杠桿率和積累風險，在下行周期去杠桿和增加資金流出壓力，會引發債務風險在市場主體間的傳播。而其他四類業務，或對跨境資金流動影響不大，或順周期性不強。如第3、第5、第6類跨境擔保業務，擔保履約對跨境資金流動總體沒有影響，不會因為擔保履約新增居民對非居民負債或債權，不會因擔保履約增大跨境資金流動規模，而且相關對外債權/債務已在簽約環節得到了管理，因此可不作為跨境擔保管理的重點。第4類跨境擔保會增加跨境資金流動規模，加大跨境資金波動幅度，但實踐中發生得不多，順周期性也不強。

二是明確管理思路。可以第1類和第2類為管理重點，探索構建跨境擔保宏觀審慎管理框架（下文將第1類和第2類合稱為“順周期跨境擔保”）。以凈資產為核心約束微觀主體順周期跨境擔保的規模。參照全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策，建立宏觀審慎規則下基于微觀主體資本或凈資產的約束機制，對擔保人本外幣順周期跨境擔保額度進行約束。即企業和金融機構開展順周期跨境擔保，需按風險加權計算余額，且其順周期跨境擔保風險加權余額≤順周期跨境擔保風險加權余額上限。

三是實施逆周期調節。順周期跨境擔保風險加權余額以擔保人提供的擔保余額（指已擔保未償還余額）為基礎進行計算，并通過結構調控參數對該余額進行調整。結構調控參數可包括期限、類型和幣種三個風險轉換因子。期限風險轉換因子方面，擔保期限越短，對跨境資金流動的影響越大，期限風險轉換因子的值也應越大。實踐中可以1年為界區分為中長期擔保和短期擔保，分類確定期限轉換因子。類型風險轉換因子方面，擔保人在境內、債權/債務人均在境外的業務，對跨境資金潛在影響大，可設置較高的類型風險轉換因子；擔保人在境內，債權人在境外、債務人在境內的業務，對跨境資金潛在影響小（主要是潛在的債務傳播風險），可設置較低的類型風險轉換因子。幣種風險轉換因子方面，由于外幣內保外貸中擔保人會面臨貨幣錯配的風險，因此可通過幣種風險轉換因子提升外幣順周期跨境擔保在總體風險加權余額中的比重。

風險加權余額上限以擔保人的資本或凈資產為基礎進行計算（企業按凈資產計，金融機構按資本計），以約束單個微觀主體提供的順周期跨境擔保規模。同時，考慮不同類型主體的風險承受能力，可根據機構類型分別設置不同的擔保杠桿率。銀行機構的償債能力比企業強，因此可對銀行機構設置較高的擔保杠桿率，而對企業，則應設置較低的擔保杠桿率。

此外，還可根據宏觀經濟發展狀況與國際收支形勢，設置宏觀審慎調節參數，對風險加權余額上限實施逆周期調控。經濟過熱時，跨境擔保業務增長較快，可適當調低宏觀審慎調節參數，降低市場主體順周期跨境擔保的額度上限，使跨境擔保業務增長放緩，促進市場回歸理性。

四是強化與跨境融資管理的協調配合。跨境擔保中會涉及債權/債務管理，在跨境融資和跨境擔保監管中，應避免監管重疊。跨境融資宏觀審慎管理應更加注重融資風險積累與償還時的風險暴露，風險度量以形成的外債為標準；跨境擔保宏觀審慎管理則應側重防范擔保的順周期性和潛在的風險壓力，風險度量應以擔保額為標準。在推進跨境擔保宏觀審慎管理過程中，對金融機構提供的內保外貸業務，應注重跨境擔保與跨境融資管理政策的協調一致。

作者系外匯局山東省分局副局長