慎重處理涉匯案件各環節的期間問題

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

慎重處理涉匯案件各環節的期間問題

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

期間是執法程序中的關鍵因素之一。期間計算是否準確，直接影響行政行為的法律效力。行政行為超過法定履職期間再做出，或者當事人相應救濟期間未屆滿先做出，即使該行政行為對當事人的實體權利不造成任何影響，該行政行為也會因程序不合法而無效?！?·16”特大地下錢莊非法買賣外匯系列案件辦案過程復雜，涉及的期間多，因此期間問題的把握尤為重要。從系列案件辦理實踐看，相關法律規定不完善，對部分期間的法律屬性存在理解不一，工作日和自然日以及起止時間點計算規則不明確等，均可能導致期間計算錯誤，引發法律風險。

系列案件的期間問題及應對

“9·16”系列案件辦理過程涉及的期限較多，僅外部期間就有行政法律責任追究時效、當事人陳述申辯期間、聽證環節相關期間、各類文書送達期間、主動執行和強制履行相關期間、行政復議和訴訟程序相關期間等十余類。從辦案實踐看，除辦案人員的責任心外，妥善處理涉匯案件期間的關鍵，在于正確掌握期間的計算規則，厘清期間的法律屬性，以及領會不同期間對辦案單位和當事人的不同法律意義，慎重解決涉及期間的相關問題。

合理認定自然日和工作日

案例：外匯局擬對張某私自買賣外匯行為罰款50萬元，于2016年4月13日（周三）向其送達了《行政處罰告知書》，告知了聽證權利。張某于2016年4月18日向外匯局提出聽證申請。

《行政處罰法》規定，當事人提出聽證申請的期限為“3日內”。若此3日為自然日，則張某的聽證申請逾期；若此3日系工作日，剔除周末2天時間，則張某的聽證應視為在法定期限內提出。由于該法關于期限的規定，未明確到底是工作日還是自然日，因此對該聽證申請是否逾期存在分歧。

準確計算各類期間的首要問題，是厘清法律規定的相應期間是指自然日還是工作日。系列案件辦理中，對法律關于期間的規定未明確工作日和自然日的，外匯局按照有利于保障當事人權利的原則，對外匯局的行政行為期間從嚴控制，對當事人行為期間的限制從寬要求。實際操作中，凡是規范外匯局自身行為的期間一律按照自然日計算，對約束當事人的期間超過10日的按自然日計算，10日以內的均按照工作日計算。基于上述考慮，外匯局受理了張某的申請，舉行了聽證，從而保障了其聽證權利。

準確把握期間的計算規則

案例：外匯局于2016年7月5日向趙某送達了《行政處罰決定書》，趙某于2016年9月5日郵寄出《行政復議申請書》，外匯局于2016年9月9日才收到《行政復議申請書》。

《行政復議法》規定，當事人認為某個具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請。該案中，如何理解復議申請期間的計算規則，直接影響到趙某的復議申請是否逾期。

現階段，一些行政法律對期間只是一般規定“×日起，幾日或者幾個工作日”，但對諸如如何理解起算日與到期日，郵寄方式是以寄出時間還是收到時間為準，以及截止日為節假日的是否順延等問題并未加以明確。

而對趙某申請行政復議的截至日期，按照不同的理解會出現以下幾種情況：如果從7月5日當日起算，到期日為9月2日；如果從7月6日起算且不順延，到期日為9月3日；如果從7月6日起算且考慮節假日因素可順延至下一個工作日，到期日為9月5日。關于行政復議申請提出時間的認定也有兩種理解：一是趙某郵寄出《行政復議申請書》的日期，即9月5日；二是外匯局收到《行政復議申請書》的日期，即9月9日。因此，期間的計算不是簡單的算術問題，而是需要準確掌握計算規則問題。

鑒于《民事訴訟法》規定的期間計算規則最為完善，且行政法律許多方面均參照民事法律規定執行，從最大程度保障當事人權益角度出發，外匯局與法院溝通后，參照《民事訴訟法》的相關規定，確定了期間的計算規則：起算日一律從第二日計算，即當日不包括在內；到期日遇到節假日，順延至節后第一個工作日；陳述申辯、聽證、復議等權利救濟行為提出時間，采取郵寄方式的以郵寄日為準，其他方式以當事人提出的具體日期為準。因此，趙某提出的行政復議申請在法定期間內，外匯局依法予以受理。

審慎界定違法行為處理期間

案例：2015年8月12日，外匯局收到了公安機關移送的“9·16”系列案件當事人李某的違法線索：2011年1月1日至2013年7月30日期間，李某有私自買賣外匯的重大嫌疑。公安機關對“9·16”系列案收網的時間為2014年12月15日。

根據《行政處罰法》的規定，違法行為在2年內被發現，才可以給予行政處罰，2年的期間從違法行為發生之日起計算；如果違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。本案中與期間相關的時間節點，有李某開始買賣外匯的時間、公安機關收網的時間以及外匯局收到違法線索的時間等。這些時間點，如果將違法行為“被發現”的時間界定為外匯局收到違法線索的日期，則已超過2年的處罰時效，不能給予行政處罰；如果將“被發現”的時間界定為公安機關收網日期，且將該違法行為認定為存在連續或者繼續狀態，則可以對李某全部違法行為予以處罰；如果認定李某的行為不存在連續或者繼續狀態，則只能對2012年12月15日后發生私自買賣外匯行為予以處罰。因此，對李某違法行為的妥善處理，需要準確界定違法行為的期間問題。這其中的關鍵在于合理認定違法行為“被發現”和“連續、繼續”狀態。但對此，《行政處罰法》并未明確相應的認定原則，司法實踐中也存在較大分歧。

關于“被發現”問題，2004年全國人大法工委答復司法部關于行政處罰追訴時效如何認定“兩年未被發現”的請示中，認為任何有權機關對違法行為只要啟動了調查、取證和立案程序，均視為“被發現”。因此，外匯局依法將系列案件的“被發現”的時間確定為公安機關開始調查的時間，即收網時間。

關于“連續、繼續”問題，2005年國務院法制辦在答復湖北省法制辦的請示時，把違法行為的連續狀態界定為“當事人基于同一個違法故意，連續實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規定的情形”。但該答復對數個獨立行政違法行為間隔的期間并未做進一步的明確，因此司法、學術界對違法行為的連續和繼續狀態并未形成一致意見。按照對法律含義有分歧情況下遵從有利于當事人的原則，外匯局處理系列案時，未將當事人的違法行為認定為“連續”或者“繼續”狀態。

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盡力保障當事人的權利救濟期間

案例：外籍當事人賈法爾，在接受外匯局調查時對私自買賣外匯的事實供認不諱。當事人因急于回國，明知其違法行為將受到95萬元的罰款，也主動表示不陳述申辯也不申請聽證，只希望外匯局能盡快處理，一并送達《行政處罰告知書》和《行政處罰決定書》。系列案件中，部分當事人因住在異地，配合調查存在困難；還有部分當事人因被凍結資金的數額較大，也提出了放棄陳述申辯和聽證權利，希望案件能早日了結。

根據行政法律規范和外匯局的相關規定，涉匯案件的當事人享有陳述申辯、聽證、復議、訴訟等意見表達權利和救濟權利，外匯局應當在當事人依法享有的權利主張期間屆滿后才能進入下一環節。如若不然，即使當事人承諾放棄相關權利主張，但其主張權利期間屆滿前仍可以撤回承諾，重新主張權利。如果外匯局未待當事人權利主張期間屆滿，就做出下一行政行為，那么就存在因程序上的瑕疵造成違法行政，導致行政行為被撤銷。為避免產生無謂的法律風險，外匯局在查處的過程中，既要堅守法制底線，也要提高辦案水平。如可以采取措施提高調查詢問水平，盡可能一次性對事實了解清楚；可以在詢問的同時，采取簽訂法律文書、送達地址確認書的方式，讓當事人最多跑一次，以盡可能提高結案速度。只有耐心向當事人做好說明解釋工作，才能取得其理解，樹立外匯局依法辦案、文明辦案的應有形象。

辦案啟示

妥善處理涉匯案件各環節的期間問題，既是程序正當的法定要求，也是外匯局對當事人權利尊重的具體體現?，F階段，涉匯案件程序復雜，涉及的期間多，又缺乏系統性的規范和統一的認定標準，還存在基層實踐經驗不足等因素。基于此，期間問題的處理，既需要從制度層面完善相關規定，也需要基層外匯局的不斷探索總結和上級的指導，避免因期間問題造成被動。

一是修訂涉匯案件辦理制度，完善辦案環節的各類期間規定。目前，行政執法程序的期間多、規定散，需要完善行政執法程序的期間規定，合理確定各環節的具體期間，統一計算規則，明確適用條件，完善“連續”和“繼續”狀態的認定原則。就外匯局系統而言，既需要細化涉匯案件辦理各環節的外部期間規定，及時清理和修訂與上位法不一致的期間規定，也需要結合涉匯案件辦理難度、基層辦案力量等因素，合理確定內部流程的期間要求，適當調整辦案期限的考核，確定質量優先、兼顧效率的辦案原則。

二是加強對基層的指導，規范涉匯案件具體辦理過程的期間操作。應系統梳理涉匯案件辦理各環節的期間規定，明確從立案開始到執行完畢的全過程期間要求及計算規則；要針對不同類型的涉匯案件，明確各類違法行為連續狀態和繼續狀態的認定標準，可以通過建立典型案例庫，增強指導的針對性。此外，對具體辦案過程中經常出現的當事人因主張權利逾期而申請延期等情況，要加強特殊情形下的個案指導，規范相關問題的處理。

三是嚴格涉匯案件各環節的審核把關，杜絕期間計算錯誤。辦案人員要增強責任意識和規范意識，準確掌握各環節的法定期間，嚴格按照規則計算各類期間，防止計算錯誤；與涉匯案件的內部審核、把關等環節相關的人員，應當嚴格落實責任，及時發現并消除期間風險。對因權利主張逾期而申請延期的當事人，在堅持依法行政的原則下，適當靈活處理：確實情有可原的，可以適當放寬期間的掌握標準，盡可能給予當事人以法律救濟的機會。

作者孫忠喜系外匯局金華市中心支局副局長

作者熊光輝單位：外匯局金華市中心支局