德國公共管理的風險控制

◆烏多?漢森 / 文

德國公共管理的風險控制

◆烏多?漢森 / 文

編者按

在第二屆中國質量（上海）大會上，德國質量協會會長烏多?漢森發表了題為《德國公共管理的風險控制》的演講。烏多?漢森曾經是德國聯邦警察總局的總局長，對于政府的公共管理風險應對有著豐富的實戰經驗，他指出風險是運動變化的，應因時因地不斷調整管理舉措。在城市化可持續發展的今天，公共領域的風險管理正變得迫切和重要。本文根據他的演講速記整理而成。

非常高興，能和大家一起參加第二屆中國質量（上海）大會，共同探討質量推動城市可持續發展這個話題。作為德國質量協會的會長，我本人曾在德國聯邦警察局擔任了多年的局長，我很高興有這個機會跟大家分享關于“質量和可持續性”的一些經驗。我今天重點講在公共管理中的風險管理。

風險管理的重要性

可持續性在未來的幾十年中都將是世界各地關注的一個主要話題。城市化的發展在很多國家是一個不可逆轉的進程，越來越多的超大型城市出現，與此同時，農村人口卻在不斷減少。顯然，這樣的趨勢可能給我們帶來一系列的風險。

考慮到城市化的大趨勢，可持續發展就是人類進步必不可少的一個要素，不管從經濟、文化、醫療衛生，還是從社會的角度看，都是如此。只有實現可持續性，我們才能夠實現未來健康和穩定的發展。如果不能做到這一點，幾乎不可能維持城市乃至社會的穩定、安全、秩序和可持續發展。在這樣的情況下，質量工作顯得越來越重要了，尤其是在公共管理方面。

企業與公共風險管理的區別

企業過去在不斷地進行著系統性風險管理的探索，風險意識已經在商業領域扎根立足。但是在公共管理領域中，盡管我們也像公司或企業那樣不斷地改進，我們仍經常在實施系統性風險管理時遭遇困境，有時甚至遭遇失敗。我們在這方面仍要向企業或公司學習。風險較高的行業，比如化工、醫藥，或者是能源供應企業，打個比方說核電廠，他們其實可以作為系統性風險管理實踐的標桿企業，給我們提供一些非常有意義的借鑒。

與此同時，我們也要注意到，公司的風險管理和公共管理當中的風險管理還是有非常明顯、清晰的區別。在公司層面，風險管理的重心放在了財務風險上面，而且目標是確保公司能夠持續運營，避免破產；而公共管理領域，風險管理不是只簡單地考慮公共機構是否能夠存續，需要考慮的視角和范圍更加寬泛。對于社會而言，公共管理的功能必須順利實現，否則任何擾亂都會帶來巨大的經濟損失和社會動蕩。因此，公共的行政管理事實上也是非常重要、關鍵的基礎設施，是維系國家安全和穩定的重中之重。如果做得不好，甚至可能拖累外部安全。這樣的核心設施如果因為風險未能得到正確的評估，或者說事先沒有被正確識別而導致災難發生，那么帶來的連鎖效應和波及范圍將無法想象。這種事情是極有可能發生的。

想象一下，如果因電力事故導致大范圍停電，連鎖反應造成的后果可能非常嚴重，比如交通中斷，心肺復蘇機、血液透析機無法運轉，等等。最近在哈維颶風襲擊休斯敦時我們就看到這樣的影響，不僅造成一些災難性的事件，還導致了一些治安的問題。為了避免局面失控，我們必須在公共管理中引入風險管理體系，而且風險以及危機管理是最重要的管理任務。在這方面，怎么強調都不過分。

質量管理是基礎

在公共管理領域中，規范和標準可以幫助風險管理搭建一個良好的框架，讓所有的相關利益方都積極參與。質量管理體系可以作為一個運轉良好的風險管理體系的基礎，對于公共管理也是如此。整個質量管理體系中，風險管理從過去到現在都是至關重要的一個組成部分。但質量管理在今年也發生了變化，新版ISO9001質量標準把風險意識放在了一個更加突出的地位，監控風險已經成為質量管理體系中不可或缺的一個組成部分，比以往任何時候都強調。現在時間有限，所以我只講在公共管理當中需要考量的風險管理要素。

首先，風險可以分為戰略風險和運營風險兩大類。戰略風險包括管理風險、社會風險等，處于領導崗位的人必須來負責戰略風險管理。在某些情況下，這種職責必須要有最高層級的政府來擔負。戰略風險要考慮到各個風險融合在一起帶來的合成效應，因此也包括所有的行政領域，特別是涉及各個層級中重要的且跨部門的審查。進行這樣的審視，本身就是一個挑戰。我們一定要建立一個跨層級、跨部門的體系，這要求各個不同的利益方跨越自大的意識或以自我為中心的想法。這非常不容易，因為不同的專業部門有各自不同的職責和想法，并且在行政層面相互纏繞，非常復雜。

運營風險包括績效和流程風險、項目風險、技術風險、財務風險、社會風險等。運營風險管理職責就在一些具體的專業領域里，包括職能部門以及某些特殊的崗位職責。

從原則上看，不管是戰略風險還是運營風險的管理都必須適應不斷的變化。比如說一些新興的風險，它是由技術進步所帶來的。再比如說網絡攻擊，是因為現在計算機聯網密度和幅度越來越高。一個良好的運營管理體系必須不斷地監控和適應這些變化。

公共行政中風險管理的實施

在公共管理領域應該怎樣構建風險管理的結構呢？我這里主要講一些基本措施。總體上說來，它應該是一個有系統性的整體體系，能夠讓有關部門識別風險，并據此采取相應的措施，分配控制和管理“工具”。風險管理體系應該是非常全面的，同時帶有內部的監控以及管理體系。這樣的基本框架讓每一個部門都清楚自己的職責，能夠按照它的要求進行風險管理。

第一步就是風險管理的識別，這可以通過簡單的頭腦風暴來實現。到底誰來參加這個頭腦風暴的研討呢？這需要看這個部門的大小和它的結構，但是參與的范圍不能太窄，因為參與人需要匯集所有潛在的風險，并且能夠拓寬到一個非常廣泛的視角，然后將監控和管理的工具在落地實施時加以整合。

接下來就是風險的分析和評估。將風險進行梳理之后，就列出一張表格，并且繪制一張因果關系的圖表，然后對這些風險進行評估，分清主次，按照有限順序進行排列。可以按照它們發生的概率來排列，也可以按照危害嚴重程度來排列。再接下來是要針對不同的風險采取具體的行動或必要的措施。我們已有的一些工具和職能可以應用到可識別的風險當中。這時候，我們能看到到底有哪些工具可以用來進行風險的監控和管理，然后進行差距分析。

怎樣應對不同的風險呢？我們完全可以避免風險，或減少風險的負面影響。即使有些風險避免不了，我們也可以在進行評估時看一下這個風險是如果發生的，對出現的傷害程度進行量化和定性分析，考慮可能出現的社會影響。但是，風險管理并不只是把風險列出來進行一次風險評估就夠了，事實上它是一個連續進行的項目，必須對這些風險進行不斷地審核和回顧。因為這些風險可能會發生變化，或者有新的風險冒出來，老的風險消失。因此，風險管理也要進行不斷的調試和規劃，采取降低風險的不同措施或預案。

總而言之，風險管理是一個連續不斷的運動過程。要想充分發揮它的積極效應，就必須在整個機構加以重視并積極實踐，就像質量管理獲得成功一樣。也就是說，風險管理是一個領導者必須關注的問題，它是一個管理任務，必須要自上而下的實施。這就要求我們有一個標準化的連貫一致的監控評估和匯報體系，并且要有相應的應對機制，并對此進行不斷的監控評估。此外，還需要有相應的機制交流實踐成果，這種實踐交流的范圍越廣越好。

成功的風險管理需要建立在一個開放的行政管理文化之上。大家不能為了野心就盡量掩蓋或隱瞞風險，而是要讓風險的發現和匯報成為一種義務或者強制性的東西。因為不管一個組織機構如何井井有條，員工如何兢兢業業，風險總會出現。我們必須以合適的方式對待風險，這是建立良好風險管理體系的一個需要重點關注的問題。德國質量協會愿意跟中國同事一起發起相關的質量項目，共同探討交流相關體系和方法，相互受益。