聯盟認證制度研究項目研究報告(四)

◆上海質量管理科學研究院 上海質量體系審核中心課題組/ 文

聯盟認證制度研究項目研究報告(四)

◆上海質量管理科學研究院 上海質量體系審核中心課題組/ 文

國家《認證認可檢驗檢測“十三五”發展規劃》在健全認證認可檢驗檢測創新體系的要求中提出：推動創新多元發展，加強協同創新，建立官產學研創新機制，形成優勢互補、協同推進的創新模式；支持以從業機構、企業、科研院所等為主體組建認證（創新）聯盟，自主研制標準規范，開展聯盟認證。

為了實施我國《質量發展綱要》，貫徹落實《中國制造2025》、《消費品標準和質量提升規劃2016-2020》、《服務業十三五發展規劃》、《發展服務型制造專項行動指南》、《關于深化制造業與互聯網融合發展的指導意見》等國家發展戰略和政策，在目前我國實行的認證認可制度的基礎上，探索創新聯盟認證新制度，有序推進聯盟認證發展。

為了推動聯盟認證在我國有序發展，服務于加強全面質量管理和全面質量監督，亟待修訂相關法律法規，創新管理機制和模式，以解決目前缺乏必要的法律與政策支撐、監督管理的治理依據不足的問題。為此提出如下建議：

（一）開展聯盟認證相關監管法規和政策的制、修訂研究

國家認監委未將聯盟認證全面納入認證認可審批和監管體系的主要原因，是我國現有的認證認可法規體系不健全，對聯盟認證的審批沒有納入認監委的審批目錄以及監管的法律依據不充分，局限于聯盟認證合格評定體系中的認證機構開展的認證活動，對認證機構授權和人員認可缺乏法律依據，如直接開展相關監管工作存在一定行政風險。為了體現“放管結合、并重”的指導思想，進一步落實《認證認可檢驗檢測十三五發展規劃》，促進認證認可檢驗檢測事業發展，推動認證認可行業創新多元發展，建議國家認監委要求聯盟認證相關部門進行相關法規的制、修訂研究，探索將行業（產業/專業）聯盟和區域聯盟的合格評定體系（包括認證機構授權、人員注冊和未經批準備案開展的聯盟認證活動等）有效、全面納入國家認證認可檢驗檢測監督管理體系中的路徑。

（二）積極鼓勵聯盟認證發展，探索和總結經驗，全面提高質量和全面加強質量監督。

國際通行的聯盟認證管理制度，聯盟認證是采用標準領先、市場運作、規范治理的聯盟管理機制，降低了風險并提高了有效性。開展聯盟認證活動，有助于降低標準制定成本和行政管理的風險，全面有效地提高質量和加強質量監督。

一是考慮聯盟認證對相關產業（專業）產品質量安全保障功能的影響。在“兜底線”方面，發揮產業聯盟認證的行業和專業優勢，服務“放管結合，實現監管對象全覆蓋”。在對產品轉變準入方式、強化制度轉換銜接的過程中，發揮聯盟認證價值鏈的作用，加強對準入制度調整后產品質量狀況的跟蹤評估，及時發現和解決問題，完善管理方式；在對非行政審批的產品強化事中事后監管的進程中，利用聯盟認證的規范功能，推動監管方式從規范主體資格向規范主體活動轉變，從“重條件審批”向“嚴監管行為”轉變；針對監管資源不足的問題，強化改革創新，依靠產業聯盟認證突出問題導向和注重市場機制作用，從而確保產品質量安全。

二是發揮聯盟認證對相關產業（專業）、區域發展和質量提升的促進作用。從聯盟認證的實踐來看，聯盟認證的采用標準要求高，在產業（專業）鏈中起先進的引領作用。同時，相關的認可規范對認證機構和認證人員的要求也比較高，具有高標準的指導作用。在聯盟的框架環境下，作為國家質量技術基礎的認證認可、檢驗檢測，聯盟認證必須重視產品質量、服務質量提升和管理水平提高，以利于引領區域經濟的發展，利于全面提高質量，促進有序發展。我們建議國家認監委積極支持國家重點區域如自貿區、京津冀、長江經濟帶等開展相關區域的高端聯盟認證試點工作，以利于我國標準水平的提高，助推中國標準和產品走出去，服務“一路一帶”發展戰略。

三是考慮到聯盟認證對相關產業（專業）質量提升的促進作用，在“拉高線”、圍繞開發高端產品品質認證、增加高端產品質量供給面臨新要求方面，可以充分發揮聯盟認證提高產品質量的功能。我們建議國家認監委現階段可以采取鼓勵措施，圍繞中國制造2025、農業供給側改革、服務業提質升級、區域經濟發展戰略，支持國家重點產業如智能制造、生態環境、制造業服務、消費品安全、互聯網產品、社會服務等產業（專業）探索聯盟認證；支持相關區域聯盟認證試點，發揮認證認可支持產業、區域發展的作用。

（三）加強對聯盟認證活動的監管

認證認可檢驗檢測是國家質量技術基礎之一，目前五位一體的認證認可管理對于聯盟認證的發展和監管都存在一定的法律與現實的沖突。聯盟對開展認證活動機構的自行授權和人員注冊工作，與國家認監委確定的機構認可和人員注冊制度是否有沖突等問題還需要充分地論證，因此對于聯盟認證應如何調整、規范需要一定的市場檢驗、經驗積累和總結。

一是在我國現行《認證認可條例》的框架下，根據國家認監委的五定方案，各類聯盟的其他活動不是認證認可的監管對象，但可以以聯盟認證為檢查對象，對聯盟開展的認證及相關管理活動進行專項監管（尤其是對沒有經過認監委批準或者沒有備案的有關認證活動）。今年認監委認可部成立了認證規則備案管理組，對已備案的聯盟認證制度進行梳理，策劃開展針對性的聯盟認證專項檢查工作，通過專項檢查一方面可以對聯盟認證活動施加影響、進行規范，同時也可以及時摸排掌握合格評定體系在我國開展認證工作的總體情況，取得第一手資料。同時也通過市場手段檢驗聯盟認證的發展，探索和積累聯盟認證的監管經驗，待相關法規制定后，再視情況開展聯盟認證的審批和監管工作。

二是發揮產業主管部門和區域政府部門的作用。政府監督管理部門在嘗試加強以聯盟認證的發起組織和實施機構為主體的監督的基礎上，在“五位一體”的認證認可監督模式下，充分發揮產業（專業）主管部門、行業協會和區域政府部門的作用，加強對產業（專業）聯盟認證、區域聯盟認證的指導和監督管理，推動行業、區域質量品牌提升，促進產業（專業）聯盟認證和區域聯盟認證為產業（專業）和區域經濟持續發展發揮更大的作用。

三是探索建立“互聯網+聯盟認證監督”新模式，積極采用“互聯網+”和大數據等新技術，建立聯盟認證的信息平臺，通過“互聯網+認證”公共服務平臺的建設，將聯盟認證的制度（項目）、認證標準、認可規范（人員和機構）信息納入平臺，完善聯盟認證信息通報機制，加強聯盟認證監督和服務管理，使聯盟認證制度為我國經濟和社會發展發揮積極的作用。

（四）建議開展聯盟認證制度建設的探索試點

1.配合發展需要，研究聯盟認證制度的發起機制

根據國家重點產業發展戰略，選擇相關產業，開展聯盟的認證制度探索，積極鼓勵產業主管部門或者行業協會以認證認可檢驗檢測手段，作為產業或行業發展的技術基礎，特別是在智能制造、生態環境、制造業服務、消費品安全、互聯網產品、社會服務等產業或行業，配合相關產業主管部門或者行業協會，組建產業（專業）聯盟，開展聯盟認證（參考“中國兩化融合服務聯盟”的組建），將相關產業發展需要的合格評定活動納入國家認證認可監督管理的框架內。國家認監委重點對擬在產業（專業）聯盟框架下開展聯盟認證的主體——認證機構或組織的行為進行監督管理。

配合國家“一帶一路”戰略以及自貿區、京津冀協同發展、長江經濟帶戰略的實施， 將認證認可作為推動區域經濟和社會發展的重要途徑，積極支持相關省市和地區，組建區域聯盟，開展認證認可檢驗檢測活動（參考“浙江制造國際聯盟認證”的組建），將相關區域發展需要的合格評定活動納入國家認證認可監督管理的框架下。國家認監委重點對擬在區域聯盟框架下開展聯盟認證的主體——聯盟認證發起組織和聯盟認證機構的行為進行監督管理。

2.有序發展聯盟認證，探索聯盟認證治理機制

考慮到國際上聯盟認證的法律治理機制，結合我國實際情況，從認證認可檢驗檢測的公正性角度，提出了產業（專業）聯盟認證和區域聯盟認證的治理機制（即法律地位）擬采用非股權形式，即契約治理機制。

聯盟通過詳細規定戰略目標、聯盟參與方的責任和義務、明確的協調和監督機制以及解決爭議和突發事件的處理辦法，協調并約束聯盟參與方的行為，降低聯盟活動的不確定性，從而使聯盟認證活動能夠傳遞信任。政府治理擬采用備案制度，對實施聯盟認證的聯盟發起者（聯盟召集組織）備案登記，聯盟發起者（聯盟召集組織）可以是行業協會，也可以是社會團體或者企事業單位，但必須是具備法律地位（法人）的組織。

3.在認證認可的框架下，完善聯盟認證制度的認可管理

從事認證業務的產業和區域聯盟須在認監委備案。聯盟認證的認證標準、認可規范、認證人員條件等方面可以由聯盟確定，但是從認證認可的質量角度，必須確保產業（專業）聯盟認證標準、認可規范、認證人員等必須符合國家或者國際有關實施規則要求。

如果屬于尚未實行的新標準、新規范，聯盟應該制定執行規則，規定聯盟認證的新標準、新技術規范，必須登記備案，并規定聯盟認證從業人員的認可要求，要求他們必須接受國家認證認可檢驗檢測監管體系的指導和管理，必要時可以組織同行對其進行評審，以此提升聯盟認證的有效性（見圖6）。

圖6 聯盟認證認可框架

1）聯盟認證標準

聯盟認證標準可以采用國際標準、國家標準、行業標準或者團體標準（聯盟標準），也可以由聯盟自己制定，并在國家認監委備案。

2）聯盟認證認可

聯盟認證的技術規范和認證人員可以由聯盟內部的機構認可，也可以采信其他認可機構認可，如采信國家認可委（CNAS）認可或采信中國認證認可協會（CCAA）認可。

3）聯盟認證效益

聯盟認證的效益體現在聯盟認證的采信程度。無論是產業（專業）聯盟認證還是區域聯盟認證，聯盟產業鏈和區域范圍采信是基本的，由于已被納入國家認證認可檢驗檢測監督管理體系，更能取得市場和社會認可。

4）聯盟認證監督

由于聯盟認證已被納入國家認證認可監督管理框架內，故其認證機構是得到國家認監委批準的認證機構，聯盟法律主體得到備案，且聯盟的契約治理機制確保了聯盟認證活動是在有效控制之下的。而聯盟的“信任治理”是強化聯盟認證可信度的重要途徑，聯盟應通過諸如自律、同行評審和互聯網大數據監督等方式不斷提升聯盟認證質量，傳遞信任。

4.引領聯盟認證助推質量提升，開展聯盟認證試點

認證認可檢驗檢測是國家質量技術基礎之一，目前的認證認可手段， 由認可機構主導，采用的是國際標準，還不能完全促進創新要素的集聚和輻射，帶動產業（專業）的技術發展和區域經濟發展質量的提升。為了給產業（專業）和區域發展帶來外溢效應，有效促進質量提升，必須開展聯盟認證，促進標準水平提高，助推企業和產品走出去，服務“一帶一路”的發展戰略。

在經濟新常態下，供給側結構性矛盾更加突出，如果產業（專業）和區域聯盟能夠發揮創新驅動作用，那么在聯盟的框架下，能夠使認證認可為服務新常態創造必要的技術條件，促進創新要素集聚和輻射。

為了配合聯盟認證的開展，可以選擇相關產業（專業）和區域，進行聯盟認證試點（容錯試點）。

1）圍繞中國制造2025，支持重點產業（專業）開展聯盟認證

一是配合國家認監委質量提升計劃，以認證認可檢驗檢測助推重點行業的質量提升為核心，探索擴大高質量產品供給、加強全面質量管理和服務農業供給側改革的新的認證認可檢驗檢測模式，特別是圍繞消費品等產品，組成以一流機構為主體的認證聯盟，采用先進標準，對卓越組織、產品質量和服務質量實施認證，助推行業質量水平提升。

二是醫院醫療服務安全和質量管理聯盟認證。國家衛計委原來實施的三甲醫院評審制度受到國家新監管制度改革的影響，加之美國的JCI（國際醫院服務認證）認證在國內的擴展，需要推出新的認證制度——醫院服務聯盟認證。可以在國家衛計委的事業單位——醫院管理中心牽頭組成醫院服務聯盟認證，參考ISO9001醫院專業標準EN15224、JCI等制定聯盟標準，在國家衛計委的指導下，組成聯盟，研發醫院服務認證技術規范和評審人員的認可要求，由國家認監委批準的認證機構實施聯盟認證。

三是大型活動可持續管理體系聯盟認證。大型活動往往因其具有高關注度和臨時性的特性而給社會、經濟和環境帶來重要的影響。在以可持續發展為主題的時代，大型活動可持續管理體系是重要的方式，可以支持相關組織成立“大型活動可持續管理體系推進聯盟”，依據GB/T31598—2015《大型活動可持續性管理體系、要求及使用指南》標準開展聯盟認證，有效推進活動可持續發展。

2）圍繞區域經濟發展重點，展開區域聯盟認證

根據國家的京津冀協同發展、長江經濟帶戰略，以及自貿區發展要求，積極支持相關地區開展區域聯盟認證，完善“浙江制造國際認證聯盟”、“深圳標準”認證方式，探索如“上海品質”等區域聯盟高端認證的試點，充實豐富目前的認證認可檢驗檢測的內涵和外延，促進地區經濟和社會的可持續發展。

3）圍繞服務業提質升級，探索服務聯盟認證

為適應服務業發展需要，以促進服務質量提升為突破口，把廣大人民群眾迫切需要的服務質量作為重點領域，探索在生產性服務、流通性服務、消費性服務和社會性服務領域開展聯盟認證，如生產性服務的金融、流通性服務的物流、消費性服務的旅游、社會性服務的養老醫療等。

4）圍繞農業供給側改革，研究綠色主題聯盟認證

采取聯盟認證的形式擴大有機農產品、良好農業規范認證覆蓋面，鼓勵支持新型農業經營主體申請認證；加強危害分析和關鍵控制點體系、良好生產規范認證，促進食品農產品向綠色化和中高端發展；顯著提升國內食品、有機農產品、良好農業規范等認證的權威性和影響力，在果品、茶葉、蜂產品等重點行業，研究采用聯盟認證認可方式促進農產品品牌培育和建設。

（全文續完）