關于公益訴訟制度的力量組合分析

摘 要 新民事訴訟法對公共利益進行了重新界定，使得公益訴訟制度的力量組合得到了進一步明確。基于這種認識，本文在分析公益訴訟制度的訴訟資格確定原則的基礎上，對公益訴訟制度的力量組合及其組合作用的發揮和協調問題展開了探討，從而為關注這一話題的人們提供參考。

關鍵詞 訴訟資格 檢察機關 行政機關 公民 社會組織

作者簡介：邵立志，山東科技大學，江蘇省連云港市灌南縣人民法院，法官助理，研究方向：法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.266

所謂的公益訴訟制度，其實就是為維護公共利益提起訴訟及訴訟運行的系列制度。在該制度下，擁有訴訟資格的各方主體將成為公益訴訟提起的力量組合，擔負維護公共利益的重要責任。因此，還應加強對公益訴訟制度的力量組合的分析，以便進一步明確公益訴訟的原告資格，繼而更好的維護公共利益。

一、 公益訴訟制度的訴訟資格確定原則

從法定訴訟信托理論角度來講，在法律作出明確規定的條件下，與案件無直接利害關系的國家機關和社會組織可以成為公益訴訟原告。但實際上，為加強公益管理，同時為維護社會秩序和確保公益訴訟的有效開展，除《民事訴訟法》以外，其他相關法律法規須遵循基本原則確認國家機關和社會組織的公益訴訟主體資格。按照新修訂的民事訴訟法規定，針對損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以提起訴訟。如果是其他法規，首先則要按照職能相關性原則確定訴訟資格，即必須確保機構和組織與公益訴訟在職能和組織宗旨上存在相關性。而對于國家機關來講，公益保護無疑屬社會管理事務內容，屬于其職權范圍。從我國有關環境保護的法律法規來看，環保部門、各級人民政府等機關都應擁有公益訴訟資格。但根據相關性原則，非主管性機構在取證等方面有局限性，所以不宜賦予資格。而其他組織需與損害公益行為擁有一致、類似的活動區域范圍，且必須與原告資格組織相關，才擁有公益訴訟資格。此外，按照有能力性原則，在人力、財力等方面擁有充分基礎條件的機關和組織，才能擁有公益訴訟資格。遵循這一原則，才能確保公益訴訟的效率和效果。

二、 公益訴訟制度的力量組合的界定

（一） 公民與有關組織

按照國家法律規定，社會組織在滿足條件要求的情況下可以成為公益訴訟主體。但近年來，不斷有公民提起公益訴訟，盡管最終這些案件因缺乏制度支撐而夭折，卻依然可以體現我國公民對維護公共利益問題的認識。而在英美法系國家，公民可以成為公益訴訟主體，體現出了這些國家訴訟主體的多元化特點。但在大陸法系國家，則對公民公益訴訟權做出了嚴格限制。在我國公益訴訟制度中，就存在公民公益訴訟權利缺失的情況，所以公民未在公益訴訟制度的力量組合內。而有關組織則在民事訴訟法修改后獲得了公益訴權，即與公益訴訟相關的社會團體、非法人組織或營利性組織。從法理角度來看，這標志著社會有關組織正式成為了公益訴訟制度的力量組合之一。但從實踐角度來看，目前尚未有哪個社會團體在法律授權下成功提起公益訴訟。

（二）行政機關

按照公益訴訟制度，國家機關可以成為公益訴訟主體，有權提出公益訴訟。但具體哪些行政機關能夠提起公益訴訟，并未作出明確規定。現階段，只有我國海洋環境保護法規中對行使海洋環境監管權力部門的公益訴訟權力進行了規定，明確指出這些機關部門可以代表國家對破壞海洋環境且給國家造成重大損失的責任者提起訴訟。而從實踐角度來看，環境保護局、民政局等部門都曾經提起公益訴訟。按照修訂的民事訴訟法，這些機關缺乏直接、明確授權，需要暫時停止公益訴訟。從這一角度來看，該項法規的出臺，使得行政機關公益訴訟資格范圍得到了一定程度的收縮。因此，按照公益訴訟制度，能夠成為公益訴訟主體的國家機關也是有限的。

（三）檢察機關

在司法實踐中，多地檢察機關都曾經嘗試提起公益訴訟，以推動環境治理工作的開展。但在2015年之前，檢察機關是否具有公益訴訟主體資格一直未能被確認。直至2015年7月，在全國人大常委會的授權下，部門地區的最高人民檢察院建立了公益訴訟試點，并開始推行試點方案，才使檢察機關重新對自身的公益訴訟角色進行了定位。在該方案中，公益訴訟被劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，同時也對起訴條件、案件范圍、訴訟請求等內容進行了規定。在該項規定下，檢察機關擁有了公益訴訟主體資格 。從法理角度來看，檢察機關擁有足夠的權威，能夠成為代表國家和公共利益的主體。從實踐角度來看，檢察機關也能采用司法手段對公益性法理執行情況加強監督。

三、公益訴訟制度力量組合作用的發揮

在公益訴訟制度中，擁有多方力量。而建立這樣的組合，就是為了確保公共利益能夠得到切實維護。因此，還要確保各方能夠充分發揮力量，進而使制度力量組合發揮應有的作用。

（一） 有關組織力量的發揮

作為公共利益的直接感知者，有關組織通過獲得適當制度供給，就能發揮維護公共利益的重要作用。相較于國家機關，有關組織能夠在最短的時間內感受到公共利益所受的侵害，并且可以及時收集證據和向上級部門反映這一情況。使有關組織提起公益訴訟，則能使政府的行政管理成本得到有效減少，同時也能使政府維護社會穩定的成本得到降低。因為，在有關組織在公益訴訟中獲得行為肯定后，能夠形成示范效應，并引起較大的社會反響。受這一效應的影響，一些有偏差的社會關系將得到調整，從而避免大規模群體性訴訟或事件的產生。所以，由有關組織提起訴訟，能夠為推動國家長治久安做出貢獻，是實現人民自治的重要途徑。為達成這一目標，政府還要進一步完善立法，賦予有關組織明確的公益訴訟權利，并加強對有關組織的引導，從而使公益訴訟制度得到規范化的施行。此外，還要在社會組織之間開展教育引導，以便使有關組織在公益訴訟過程中能夠發揮相互監督和相互教育的作用，進而實現公共利益的最大化目標。endprint

（二） 行政機關力量的發揮

國家行政機關是行使行政管理權和制裁權的部門，在提起公益訴訟方面無疑擁有一定的優勢。但從實際案件審理情況來看，行政機關在特定條件下難以利用行政行為維護公民利益。比如在民事公益維護方面，行政機關的行政行為就受到了極大制約。但針對環境治理問題，相較于采取司法途徑，行政機關可以通過采取制裁和行政手段有效推動環境治理工作的發展。比如針對造成環境污染的企業，就可以采取罰款和責令停業等措施。利用行政行為適當進行民事公益訴訟的替代，也能在一定程度上實現司法資源的集約利用。為達成這一目標，國家在制定單行法時，還應明確規定行政機關基本職責，確保行政機關能夠發揮協調政府權力和民事訴訟機理的作用 。而行政機關在行使權力的過程中，也應加強對自身管理范圍公共利益的保護，盡量減少公益訴訟案件的產生，并在必要時提出公益訴訟，進而充分發揮自身公眾利益維護作用。

（三） 檢察機關力量的發揮

相較于行政機關，檢察機關在提起公益訴訟方面能夠保持獨立的地位，不受行政機關的干擾，所以還應發揮解決公益訴訟難立案問題的作用。從公益訴訟實踐來看，公益訴訟常常難以獲得法院立案，因為一些行政機關存在“環境問題不歸我管”的思維，總是會利用法律漏洞延緩或阻礙公益訴訟的提起。但檢察機關屬于司法機關，其提起公益訴訟可以督促法院解決公益訴訟問題。與有關組織相比，檢察機關可以法定取證，所以能夠使公益訴訟取證難的問題得到解決。利用自身司法權力，檢察機關可以對取證對象直接調查，從而得到更加充分的證據 。此外，檢察機關也擁有訴訟專業優勢，可以幫助公益訴訟取勝。因此在公益訴訟實踐中，檢察機關還要在立案、取證和訴訟方面發揮自身力量，確保公眾利益能夠得到有效維護。

四、公益訴訟制度的力量組合的協調

通過上述分析可以發現，按照我國公益訴訟制度規定，有關組織、行政機關和檢察機關成為了公益訴訟提起的力量組合。而擁有多個訴訟主體，則可能出現多個主體同時針對同一案件提起訴訟的情況，所以還要使各方力量得到較好的協調，以確保公益訴訟制度的有效性。

（一）按照影響區域協調

在具體進行各方協調時，可以根據公益受損影響區域或損害公眾利益行為的影響區進行起訴資格的劃分。具體來講，就是要按照區域的大小層級完成訴訟資格確定。例如，針對消費者公共利益受損的情況，按照國家消費者權益保護的法律法規要求，中國消費者協會及所在省、自治區和直轄市設立的消費者協會可以提起訴訟。按照區域劃分，區、縣消費者協會擁有對本區、縣的公益訴訟提起資格，相應的省、市消費者協會擁有對本省、市公益訴訟提起資格。如果涉及到跨省、市或自治區的情況，中國消費者協會則可以擁有訴訟提起資格。這意味著，可以根據公益訴訟是否涉及跨行政區域確認各級機關訴訟資格，未跨區域由該區域機關負責，跨區域由上級機關負責。采取該種措施，能夠使行政機關和檢察機關在公益訴訟間的關系得到協調，也能為分級別的有關組織提起公益訴訟指明方向，確保公益訴訟案件的辦案效率。

（二）按照輔助原則協調

按照影響區域劃分，依然無法解決行政機關、檢察機關和有關組織之間在公益訴訟提起方面的沖突。在這種情況下，還要按照輔助原則進行各方力量的協調。具體來講，就是要對公益訴訟制度中各訴訟主體進行資格排序，以化解訴訟混亂的難題。按照輔助原則，針對個人層面的問題，需由個人進行解決，國家或社會不進行處理。針對社會層面的問題，需由社會解決，國家和國際組織不進行處理。針對國家層面的問題，需由國家和國際組織進行處理。這一原則的存在，能夠體現出個人的尊嚴、智慧和責任，同時也能體現社會的關愛和國家的威嚴。而公共利益的問題，是國家層面的問題，首先應該由國家機關提起公益訴訟，以確保國家機關能夠履行應盡的職責 。但是，值得注意的是，國家機關并非是公共利益的所有者或受益者，只是公共利益的管理者和維護者，不會直接受到利益侵害。所以在公益訴訟提起過程中，國家機關可以聯合社會組織提起公益訴訟，并為此做出協議，以獲得補償性利益，繼而使各方利益關系得到協調。

五、結論

通過分析可以發現，按照國家公益訴訟制度，行政機關、檢察機關和有關社會組織將成為有權提起公益訴訟的三股力量。而在這樣的力量組合下，還要加強各方力量的發揮，并加強三方關系的協調，以確保公益訴訟制度能夠順利施行，繼而為公共利益的維護提供更多保障。

注釋：

李艷芳、吳凱杰. 論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》.中國人民大學學報.2016，30（2）.2-13.

石玲. 檢察機關環境公益訴訟主體資格研究——以修改后《民事訴訟法》為視角.法制與經濟，2014（17）.35-39.

郭雪慧. 論公益訴訟主體確定及其原告資格的協調——對《民事訴訟法》第55條的思考.政治與法律.2015（1）.157-161.

劉學在. 民事公益訴訟原告資格解析.國家檢察官學院學報.2013，21（2）.15-23.endprint