北京地鐵四號線PPP融資模式的案例分析

賈華淇+李小環

[摘 要]隨著經濟與城鎮化發展加速，人們對城市軌道交通的需求量越來越大。解決如何建設和最有效地利用這類公共設施的問題迫在眉睫。對于地鐵、公交這類公共物品，我國多年來一直是采取政府全部包辦的形式進行建設。然而，巨額的投資會大大加劇地方政府財政負擔，可能導致其他建設項目的推延滯后，究其根本，還是由于投融資模式的單一。PPP（PublicPrivatePartnership）模式即公私合營模式，就是一種解決政府大包大攬出資問題的方案，這種嶄新的投融資模式在20世紀90年代在西方風靡，并廣泛應用于公共基礎設施領域。文章采用比較研究、案例研究等方法，對PPP城市軌道交通模式進行探討和研究，其中，選用北京地鐵4號線的融資模式為案例研究對象，從其運行方式、與杭州地鐵1號線的比較、盈利模式、難點等方面進行總結比較，得出可行性意見，并希望能在以后的實施中被采納和利用。

[關鍵詞]北京地鐵4號線；PPP模式；應用及改善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.072

1 前 言

1.1 研究背景和意義

1.1.1 研究背景

隨著經濟的發展，我國城市化進程越來越快，隨之帶來的問題也日漸增多，政府和學界不得不把眼光更多地投入在節省能源廉價利民的公共設施中。其中城市軌道交通就是很大的一個模塊，如果能將其善加利用，不僅能創造經濟效益，更能有效地減少和防治污染。

目前已擁有的軌道交通如地鐵等，已無法滿足人們日益增長的生活需求，也正因如此，越來越多的城市開始投入大筆資金到軌道建設中來，對這種非營利項目的建設，在方便居民的同時，卻也給政府帶來了極大的財政壓力。

PPP（PublicPrivatePartnership）模式即公私合營模式，就是一種較好的解決方案，這個方法的特殊處在于允許企業參與投融資，與政府共同分擔風險，享受利益，這也是PPP模式成功的關鍵。

1.1.2 現實意義

現有公共設施建設中，由于融資渠道少，社會資產無處注入，政府無法順利向監督者轉變，導致民間投資不足的現象大量存在。PPP模式是一種渠道，能夠促進軌道建設，但目前并不成熟。為了減輕政府財政壓力，推動政府角色轉變，實現小政府理念，拓寬民間資本投資渠道，作為民營資本的出資方應具有先進的管理理念，這樣也可以使以4號線為代表的公共性項目建設水平有所提升。但我國目前PPP模式尚屬起步階段，理論層次缺乏完善的框架，本文力圖對此進行探究并具有一定的借鑒意義。

1.1.3 理論意義

隨著城鎮化建設，共享經濟模式下，城市軌道交通政策改革，PPP模式的應用至關重要。自2014年底國務院，財政部等相關部門紛紛出臺文件，下發30余個PPP試點項目，如財政部于2014年就首先下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。在我國城市軌道建設中引入民間資本，因此對地鐵4號線PPP模式的應用研究有非常重要的現實意義和理論意義。

1.2 研究對象和方法

1.2.1 研究對象

北京地鐵四號線PPP模式的應用

1.2.2 研究方法

文獻資料法，案例分析法，經驗總結法，比較分析法。

文獻資料法：在中國知網上搜集以PPP模式和軌道交通為關鍵詞的文章，時間范圍2007—2017年，通過檢索，共有百余篇相關文獻，在逐篇手工篩選的基礎上，找到了與本文主題相關的文獻30余篇，參考其中6篇，這些文獻資料為本文提供重要參考，其中一些是本文觀點的直接佐證材料。

案例分析法：通過對北京地鐵4號線中民營資本參與運營的實際情況進行案例分析，將其運營中經驗和存在的問題進行總結，為我國民營資本參與城市軌道交通建設提供參考依據。

比較分析法：通過對北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線、深圳地鐵4號線運營模式管理狀況進行對比，發現問題。

經驗總結法：研究和總結后提出建議。

2 城市軌道交通的PPP模式的理論分析

2.1 PPP模式的定義

PPP模式的英文為PublicPrivatePartnership，中文全稱為公私合營模式。各國不同組織對PPP的定義持有不同意見，但從國際組織對PPP模式的見解來講，將其分有廣義狹義之分。本文把bot，BT，tot均歸為PPP。

2.2 城市軌道PPP模式的基本理論

政治經濟學的基本理論包括公共產品理論，是正確處理政府與市場關系、政府職能轉變、構建公共財政收支、公共服務市場化的基礎理論。其中將私人與公共產品進行劃分，社會產品的基礎就是私人產品，為的是滿足自己的私利；社會產品的核心為公共產品，為的是服務大眾。城市軌道交通就屬于這類范疇當中的準公共產品。

2.2.1 引入PPP模式的理論前提

北京地鐵4號線為準公共產品，薩米爾森的著作《公共支出的純粹理論》中，將公共產品定義為所有人共同享有的集體消費，從其提供者來看，為提供更有效的配置，理論上4號線應由政府包辦，但因為導致財政負擔大大加大，政府也繼續進行職能轉變，從管理型向服務型政府轉變，所以引入民間資本勢在必行。

2.2.2 具有獲利的經濟基礎

經濟學中按項目屬性將項目分為3類，分別是純經營性項目，準經營性項目，非經營性項目。而屬于準經營項目的地鐵，輕軌等，投資主體則為政府財政資金與社會投資，城市軌道交通有一定的資金流入，如票價、物業等收費機制，但價格卻受政策和其本身具有公益性的特點而無法彌補成本支出，在這種經營模式下，就具有實行PPP模式的經濟基礎。

2.2.3 政府和企業利益共享，風險共擔

PPP模式成功的關鍵就是政府和企業利益共享，風險共擔。傳統政府投資模式中政府須承擔所有風險。而PPP模式為政府和企業通力合作創造機會，社會與政府共同構建以資本為媒介的合作伙伴關系，可以對風險進行更加有效的判斷，使風險概率降到最低，讓投資損失降到最低。endprint

3 北京地鐵4號線PPP融資模式的案例分析

3.1 案例介紹

通過比對我國實行PPP模式的項目，例如杭州地鐵1號線、5號線一期工程，深圳地鐵5號線，北京地鐵4號線。本文選取最具有代表性的北京地鐵4號線進行研究，目的在于分析其運作模式，出資狀況和盈利狀況。

3.1.1 項目概況

為實施4號線的PPP模式北京政府投資成立了“京投公司”，項目由政府發起后，經歷了準備階段、采購階段、實施階段和移交階段，項目建設期5年，運行期30年。在北京市交通委特許協議的監督下，京投公司與北京京港地鐵有限公司簽訂部分資產租貿協議。其中風險由香港地鐵，京投公司，首創集團共同承擔，京投公司出資約占資金的2%。

3.1.2 出資模式

出資模式為政府和公司共同投資，投資主要金額分配到A，B兩部分，A部分負責土建，隧道工程。B為機電、車輛等設備部分。A部分占比較重為107億元，占總投資比重的70%；而B部分投資額相對較少，約為46億元。資金由三家公司香港地鐵有限公司，北京首都創業集團有限公司，京投公司以49∶49∶2的比例進行投資。

3.1.3 實施流程

在確定中標單位后，進入實施階段。政府和特許經營公司共同組成利益共同體，一同開展PPP模式項目的具體工作。其中，又分為項目建設和項目運營。項目建設的品質能直接影響到后期結果的走向，所以需要工作者的嚴格把關，要絕對達到建設標準、安全要求，按原有計劃進行建設。最后，還應對承建商所完成的項目進行驗修，需符合各項合同要求。項目運營須在特許經營期內，而政府需要提供水、電等交通運營的必要條件，若政府額外要求增加投資額，還應對投資商進行相應價格補貼。而特許經銷商則需受各路監督，不得出現違約現象，若出現，則需承擔相應后果和責任。

3.1.4 協議簽訂

由北京市政府授權北京市交通委員會簽署《特許經營協議》，此協議為整個項目的核心。

3.2 北京地鐵4號線融資模式經驗分析

北京市地鐵4號線，作為第一個大陸與香港合作經營的應用PPP模式的項目，取得了“開門紅”。減少了政府壓力，增加了私有企業的參與度，讓市場更富有活力，同時培養了我國此領域的新型人才，為以后項目的實施鋪路，做好墊腳石、引路燈。

3.2.1 客流預測機制與風險

風險主要來源為投融資風險，項目勘察設計風險，協調風險采購風險，項目施工風險。北京地鐵4號線中PPP項目公司的2%的股份由政府所有，同杭州地鐵1號線一樣，政府和社會資本方共同承擔。至于客流量的預測，由于其受多方面如城市規模、票價水平等多方面影響，很難進行科學準確的預測，北京地鐵4號線的運營采取了浮動的客流機制，并在《特許經營協議》中規定了有關客流量與補貼的詳細規定。

3.2.2 盈利模式分析

北京地鐵4號線的收入來源主要包括站內商業經營收入和票價收入，其中票價收入為其主要營運收入。由于北京地鐵人流量大，所以4號線的票價收入非常可觀。同時政府還出臺了票價補給的有關規定，保障社會資本方的基本收益。4號線的具體票價，也是在經過合理計算的基礎上設定的，具體來說，是先由政府制定一個實際的票價，并在測量客流量、期望報酬率的基礎上進行調整，并綜合考慮北京市CPI指數，力求達到社會效益和經濟效益的平衡。

4 城市軌道困境與解決辦法

4.1 來自多層面的困境

4.1.1 政府層面

來自政府層面的壓力主要有現行法律法規不完善和項目審批時間過長。以法律法規為例，我國在PPP項目特許權經營方面的規定不統一，財政部、發改委各執一詞，也給PPP項目的落地帶來不少困境；同時我國關于PPP項目的立法不完善，很多細節問題較為籠統，容易造成市場混亂，無法可依。同時PPP項目的審批時間太長，以地鐵4號線為例，整個談判和審批過程時間長達一年，民間資本的進入緩慢。

4.1.2 市場層面

市場監管機制欠缺，相關機構監管力度不夠強。由于缺乏監管經驗，部分政府監管機構職責不清、角色錯位，使項目的質量低下，灰色利益鏈現象時有存在，同時由于政府兜底，很多民營企業并不能盡其所能，造成不少“爛尾工程”。

4.1.3 具體項目層面

目前在實踐層面存在收益不穩定，盈利模式單一等問題。以北京地鐵4號線為例，其主要盈利來源僅為廣告和票價，需要政府補助，這與減少財政輸出的初衷相違背。將北京地鐵4號線與杭州地鐵和深圳地鐵的盈利模式對比，不難發現北京地鐵的盈利模式單一，深、杭地鐵通過物業模式、商業租金模式來盈利。

4.2 解決方法

4.2.1 政府層面

在司法立法方面，要完善立法，通過國家統一立法和單項立法相結合的方式，并針對細節進行規范。真正明確各方的權利義務和風險。同時要簡化審批的流程和手續，防止腐敗，實現政府的角色轉變。

4.2.2 市場層面

完善管理監管機制，可以考慮引入專業的第三方監管機構和項目服務平臺。利用第三方的獨立性、服務平臺的透明性共同營造良好的項目氛圍。

4.2.3 具體項目層面

增強風險監控機制，拓寬項目收益來源。比如參考杭州地鐵、深圳地鐵的盈利模式，引入物業和沿線土地的開發，同時可以考慮延長合作項目的特許經營期，給企業和民間資本成長的充分時間。

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