推進基層法律顧問全覆蓋的情況與建議

摘 要 本文以湖北省五峰縣為例，聯系在基層開展法務聯系和法律顧問工作實際，總結了開展工作的做法及經驗，分析了實踐中存在的困難和問題，提出了深入推進法律顧問工作要做到統一認識，加強隊伍建設，抓好普法教育以及加強領導的四點建議。

關鍵詞 法律顧問 法務聯系 農村 制度

作者簡介：張先鵬，湖北省五峰土家族自治縣司法局黨組成員、縣依法治縣辦公室副主任。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.310

黨的十八屆三中全會作出了“普遍建立法律顧問制度”的重大決定。細觀我縣，過去在縣、鄉鎮一級政府、少數村（居）及部分企業已實現了法律顧問覆蓋。至于全覆蓋的重點和難點在鄉鎮以下農村基層、縣直企事業單位。縣司法局針對農村基層這一短板，從2014年起，探索性地開展了法務聯系制度。2015年深化為法律顧問制度。現已全面鞏固，即實現了農村基層法律顧問全覆蓋。通過近幾年的實踐認為，這項制度是真正架起的一座法律——群眾的連心橋，實現了打通法律服務群眾“最后一公里”的期盼。現就近幾年的實踐及建議概述如下，供參考。

一、基本情況

五峰當初開展的基層法務聯系制度就是為全縣108個村（居）委會，每個村（居）配備1名司法行政干警和1名律師、法律工作者，“零距離、面對面、心貼心”地為群眾提供法律服務。讓法律服務覆蓋到廣大農村基層。切實為基層干部群眾排憂解難。極大地方便了人民群眾。

（一）整合資源，組建隊伍

縣司法局下大力氣整合全縣司法行政干警、律師和法律服務工作者隊伍，按照“一村一警一律師”模式，組織局機關、司法所和各法律服務單位的全部58名司法行政干警，律師、法律工作者，到全縣各村（居）委會開展法務工作。該局還千方百計籌集經費，補助給法律服務人員。并建立了管理制度和考核辦法，制定了法務人員的工作職責和紀律要求。專門印制了5萬張法務聯心卡發放到每家每戶，明確法務人員聯系范圍、服務職責、通聯方式。法務員要記錄法務日志，定期匯報。讓法務人員身處農民周圍。

（二）密切聯系，強化服務

法務人員采取多種形式緊密聯系和服務基層。

一是開展培訓講課，充分抓住村（居）黨代會、村組群眾代表大會等群眾性集體活動的機會，開展法制講課。

二是發放學習資料。發放各類普法學習資料、書籍20多萬余份（冊），還在部分村（居）組織開展了法律知識學習競賽。

三是召開法制宣傳現場會130多場次，參加的群眾達到15000余人次。仁和坪鎮富裕沖村民譚方富在法務人員幫其解決了與鄰居的土地糾紛后，主動要求在自家召開“屋場會”，以自身案例現身說法，幫助周圍的老百姓提高依法維權、保護自身的能力。四是進村入戶。以困難戶、殘疾人等特殊困難群體為重點對象，走訪全縣所有村（居）近4000多個農戶，建立了檔案卡片，建起了法律咨詢聯系服務網絡。

（三）排憂解難，注重實效

3年來，指導全縣各村訂立村規民約100多項，征求法務意見1000多條，受理法律援助案件520余件，現場化解矛盾糾紛400多起。代理民事糾紛200余件。漁洋關鎮沙埫村等部分村（社區）制定了律師接待日制度，由聯村法務員（律師）定期到該村接訪群眾，在村重大決策、疑難問題處置等方面提供法律幫助。原沙埫茶廠廠長段超銀2012年病故后，除了廠房可以變現外，拖欠的茶農鮮葉款、農民工工資、材料款、民間借貸和銀行貸款181萬元，資不抵債，形成債務糾紛。99位債權人多次上訪維權。司法所干警和律師進村以后，協助進行清算，公開拍賣資產50萬元，全部用于償還債務，矛盾最終得以化解。長樂坪鎮腰牌村一農戶與村委會簽訂的集體山林承包合同，到期后承包人拒不履行合同，現已由聯系村法務員、律師代理訴訟。仁和坪鎮業產坪村易紹剛，在某石材廠務工時因工受傷，老板準備“私了”。易感到極不公平，但自己不懂法，又沒錢請律師打官司。法務人員上門了解情況后，為他申請了法律援助。從而已對生活失去信心的易紹剛困難得到了公平解決。

二、困難和問題

（一）隊伍建設需要加強

一是法律服務隊伍力量薄弱。目前我縣律師、法律工作者總共21名，其中執業律師9名。萬人擁有律師0.45名。遠遠低于每萬人1名律師的全國平均水平。與美國等發達國家比相差更大。法律服務工作者近年來還以每年1-2人的速度減少。法律服務力量與基層農村、農民法律服務需求不相適應。

二是法律服務隊伍的團隊素質需要提高，個別人員素質嚴重偏低，影響了法律服務的整體形象。

（二）服務機制需要優化

在組織上，僅靠司法行政部門的力量是很有限的，難于推動這項龐大社會工程的實施。基層司法行政干警肩負多達九項部門職能，對于已經推向社會的法律服務工作，只能進行指導，不能身陷其中，不然全部業務工作會顧此失彼。在保障上，經費問題將是制約農村法律服務鞏固發展的瓶頸，縣司法局極力擠出資金勇于探索，但是一個部門不可能年年拿出自己的業務費用來補助給法律服務人員。同時，法律服務人員僅靠一點微薄的經費補貼，不能維持開展法律服務必要的費用開支，無力支撐下去。

（三）服務理念需要提升

法律服務人員主動到基層、農村、農民中間服務不夠，有“顧”而不“問”，“聯”而不“系”的現象，有法律服務人員抱著臨時觀念，對于法務聯系工作的意義理解不深，認識不高，本著完成任務的想法應付了事，沒有長遠之計。有法律服務人員過度追求個人的經濟利益，缺乏奉獻精神，甚至認為普遍推行了法律顧問制度，基層社會法治化程度提高后，法律服務人員的業務量會減少，從而減少法律服務人員的收入。

（四）服務難度需要破解

一是農民文化低、接受法律知識難度大，觀念上的偏差遠。農民片面認為法就是懲罰，法與我無關，我學法有何用等，不少群眾對法律學習根本沒有興趣，法律意識不強，產生糾紛后不愿走正規的法律渠道化解矛盾。endprint

二是大批農村青壯年勞動力外出務工經商，留守農村的主要是年老體弱的接受能力更差的底層農民。

三是農業生產經營趨于多樣化，農村實行家庭聯產承包責任制后，農民時間由個人自由掌握，農忙時早出晚歸忙耕種，農閑外出打工做生意掙錢。生產勞動的季節性和家務勞動的時間性強，廣播電視等常規媒介播放的普法知識，又常與生產勞動時間而錯過。

三、幾點建議

（一）統一認識

推行法律顧問全覆蓋，其根本力量是法律服務人員。而他們又是自負盈虧，自收自支新型服務組織的收入分配機制。其迫切需要是基層農村。廣大農村、農民法律素質普遍不高，矛盾糾紛普遍突出。其難點區域是農村基層。農村既需要法律服務，又負擔不起聘請法律顧問的費用。靠常規的有償服務模式是難于推開的。推行法律顧問全覆蓋是一項全社會的系統工程，這要廣泛形成共識。從實際出發，實行政府購買服務。形成政府主導、部門負責、法律服務人員出力。普及法律常識，進行涉法事務疏導、實現矛盾糾紛的關口前置，真正把各矛盾化解在基層、化解在萌芽階段，以期避免和減少大量的各類上訪事件發生。

（二）加強隊伍建設

一是優化法律服務人員結構，提高法律服務人員的政治素質和業務素質。依靠政策和服務環境吸引優秀的律師、法律工作者樂意扎根五峰，服務基層。

二是努力提高農村干部的法律素質，讓他們成為農民身邊法律骨干。

三是加快培養一批農村法律明白人，保證每8-10個農戶有一名法律明白人。四是發揮農村“三老”優勢，聘請德高望重的老干部、老黨員、老教師擔任法制宣傳工作志愿者，宣傳普及法律常識，協調處理鄰里之間的各類糾紛。在農村形成法律顧問、法律骨干、法律明白人和法律志愿者組成的多層次法律服務隊伍架構體系。全方位提升服務能力。

（三）抓好普法教育

提高農民的法律素質，是一個相當長的過程，不可能一蹴而就。要持之以恒地抓好農村的法制宣傳教育。運用多形式、多途徑宣傳法律法規，讓農民眼里看得到、耳里聽得到、腦里想得到。有關部門要針對農村特點，創新法制宣傳教育的方式，加快法治文化建設步伐，探討農民喜聞樂見的法治宣傳教育形式。要開展以案說法，調動農民的學法熱情。要強化青少年法治教育，一方面讓他們學到的法律常識影響到家庭長輩；另一方面，也極早培養下一代農民的法律素養。要針對農村村民居住分散，社會生產、生活“各自為陣”、文化素質參差不齊的特點，開展“便民、近民、利民”的“送法入戶”活動。尋找普法與農村經濟發展的切入點，有效地解決農村農民不想學法、學不進法、用不上法的狀況。

（四）加強領導

縣委縣政府要高度重視。建議把法律顧問全覆蓋工程作為法治五峰建設的一項基礎工程、新時期為民辦實事、辦大事來抓，縣成立領導小組，縣、鄉鎮、村層層建立責任落實。縣財政足額安排專項資金補助給基層，用于聘請法律顧問。要認真總結經驗，建立健全一整套管用的制度措施，形成長效機制。從部門單抓的層面提升到縣政府工作大局。以推進公共法律服務體系建設，形成橫向覆蓋社會各行業各單位，縱向延伸基層村（社區）的立體化法律顧問覆蓋網絡。在全社會營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。實現農村社會的長治久安。endprint