現代國家治理下日本的城鎮化進程研究

摘 要 現代化進程中，城鎮化是必然的發展階段，能否將農村、農民與現代化發展有效連接，對于地區、國家的現代化發展是有重要影響的。日本的城鎮化要比中國早、快，但是在城鄉關系、基層治理以及三農問題上與中國是有一定相似性的，日本在城鎮化進程中通過政策、法律、體制等方面的變革，使城鄉基層治理實現一體化的發展，很好的對城鎮化進程中的問題進行處理。本文就現代國家治理下日本的城鎮化進程情況進行研究。

關鍵詞 國家治理 日本 城鎮化 進程

作者簡介：楊岳，中共蘭州市委黨校，講師，研究方向：法學。

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.316

日本現代化過程中也有極為突出的農村問題，城鄉二元結構也比較明顯，城鄉關系失調嚴重。為了更好的推進城鎮化建設，日本開始通過法律、政策、體制以及機制等方面的措施，實現市町村的大規模合并，并積極實施全國綜合開發計劃，實現城鄉居民的混住，使組織團體具有一定的地域性特點，做到管理的中心化，促使城鄉基層治理的一體化發展，更好的促進城鎮化進程的推進。

一、日本城鎮化進程中的政策制定

一直以來，日本都十分注重農村問題，在城市化發展進程中也給農村以及城鄉統籌發展提供著政策支持，其中產生比較大影響的就是，二戰前的農業發展政策，主要是減輕稅收負擔；二戰后的農民綜合發展政策以及城鄉均衡發展的政策等，為城鎮化以及工業化發展奠定了政策基礎。

日本在城鎮化全面推行之前，就開始設計國家以及城鄉發展模式，主要參照區域發展的具體模式。二戰后，日本政府研究分析了農民收入低、基礎設施差、發展動力不足等問題，進而提出了建設新農村的想法，這為“全國綜合開發計劃”的推行提供了條件 。“全國綜合開發計劃”作為城鎮化進程以及基層治理的重要政策，對城鎮化發展與治理產生了極大地影響和沖擊。

配套五次全國綜合開發計劃，日本政府出臺了人口轉移政策、城市化政策、工業分散化政策、調整財政制度政策、農產品價格補貼政策、金融優惠信貸政策、經濟效率優先政策等。此外為使政策效果得到提升，加強對城鎮化進程的約束和效力，還在不同時期制定了完善的法律法規作為支撐。20世紀六七十年代的《農業基本法》、《過疏地域對策特別措施法》、《農村地區工業引進促進法》、《農業振興地域法》，后來的《村落地域建設法》、《食品、農業、農村基本計劃》等 ，更好的促進農民產業發展。

二、日本城鎮化進程中的基層治理體制

時代不同、社會發展需要不同，日本基層治理體制與宏觀體制不斷的進行結構性的調整。現代化、工業化水平的提升，宏觀政治體制會對基層治理產生重要的影響，并且基層治理體制會更加直接、復雜。在日本，將基層治理等級的市、町、村以及町內會、町村會等與行政、自治等復合型治理體系相結合，從而使城鎮化能夠獲得更好的發展，使其有完善的制度作為基礎。

日本傳統農村社會結構中，主要包括家族共同體和村落共同體，基層治理主要是通過血緣關系下的家、同族、親族治理以及地緣關系下的村落治理 。農村基層治理是自主、封閉的。隨著現代化的發展，家族、村落都發生了結構性的變遷，傳統的共同體以及文化等都逐漸衰落。二戰之后，日本的社會發生變遷，以往存在于村落共同體中的生活、經濟以及行政等功能逐漸分離發展。基層治理中，市町村是一種基本的制度架構，在經濟發展以及農村管理中多次使用市町村合并。進入21世紀后，由于地方分權、財政惡化、町村改市條件放寬等，日本又出現了新的市町村合并。將村制的地方共同體撤掉，積極促進農村城市化發展，出現田園都市，積極推進造村運動和“一村一品”運動 ，在政府引導下，逐步形成了具有地方特色的發展模式。

地方自治，市町村合并的情況大量出現，城鄉居民混住的目標得以完成，建設的組織團體具有地域性，并實現了中心化的管理，進一步推動了一體化的城鄉基層治理，從而更好的促進城鎮化進程。傳統的農村地域社會出現變化，為了解決好這種變化，日本開始在城鄉基層治理中努力實現地域組織團體與中心管理等，以便形成的農村地域社會更加合理，實現最大化的福利。

三、日本城鎮化發展中基層治理組織構建

第二次世界大戰之后，日本基層社會中不僅有正式自治組織，還出現了很多非正式的組織以及志愿者團體等，能夠為人民群眾提供多樣化的服務功能，有效的維護了人民的權益，實現了公眾的公共參與。日本基層治理中的組織形式主要有以下幾種：町內會、町村會、農業協同組織等，這些組織形式的在功能、結構以及運行方法上有很多相似的地方。

町內會是當前日本最為主要的一種基層社區組織，具有一定的公共性、地域性、行政性，町內會幾乎在所有市鎮中都存在，其成員就是居民，作為一種基層地緣組織，覆蓋面極為廣泛。如今，在日本基層社區管理中，最為主要的是町內會，與政府合作，對相關責任進行科學劃分，逐步形成了合作伙伴關系。

町村會與町內會是相似的，町村會的建立對于日本地方制度發展會產生不可忽視的影響，一些有產者把握著町村會議員的選舉權與被選舉權，對選舉以及等級選舉等進行限制約束。町村會村長與議員是無薪名譽職制的 。町村會的權限也隨著在町村建立起的名望家統治而日漸增大，發展成為議決機關，町村會被賦予權力時也受到了政府的監督，町村會是町村行政輔助組織，能夠幫助町村推進事務開展，使民眾地位得到提升，并形成良好的鄰里互助風氣。

農業協同組織在戰后日本農業、農村發展中起到極為重要的作用，各種活動都需要農業協同組織的參與。當前日本的農業協同組織體系十分龐大，具有社會化的服務功能，還能夠進行農業技術指導，組織開展各種活動等。農業協同組織主要是為農民提供公共服務，幫助人們解決生產經營問題，在分散的農戶與大市場間搭建橋梁，避免小規模家庭經營的不足，能夠實現高效率的經營。endprint

四、日本城鎮化基層治理運行

對于日本市町村，特別是一些自主資產來源不足，發展規模小的，常需要運行以下機制發展自身的教育、經濟、衛生等方面，改善基礎設施建設，具體如下：使用能夠自主支配的財源，使市町村的運行更加持續、穩定，并對市町村的政府計劃事務進行處理；加強事業項目的確立，以獲取外來資金支持；通過已定工程項目指明進行競爭投標。市町村的主要職能就是為居民提供公共保障，滿足人們的生活需要。

基層治理中，通過公共參與，政府傾聽民意，保證政策順利推行。社區居民也是參與行動的人，通過行動參與提高居民素質。日本的社區參與通常是社區營造進行的，居民為改善生活換幾個、提高自身能力而參與學習和實踐的形式。社區營造需要發揮町內會、部落會、自治會等作用 ，居民相互配合建設良好的環境。社區營造雖然是自發的，但是也需要公共部門輔助，政府制定支持政策，并通過立法完善社區參與的相關制度。

日本農業政策的制定、實施與政府各部門都有密切聯系，基層市町村有綜合性的政策執行機構，即農業委員會。能夠代表農戶的利益，可以對政策進行執行，提出的建議滿足當地發展建設的實際情況，同時也能夠很好地對政策形成以及調整產生影響。

日本基層治理體系主要將町內會、町村會作為基礎內容，這與國家、社會是密不可分的，町內會、町村會等發展有民間的自發驅動，也有政府的扶持，政府扶持會起到決定性作用。町內會將國家主導以及社會自治的雙重屬性表現得極為突出。對于町內會，日本政府的做法是比較理性的，雖然體制上有不足，但是已經順應潮流，其發展逐步朝著法制、制度方面推進。現代化發展是要將國家放在主導地位上的，組織結構是自上而下進行設立的，其社會自主性必然會受到限制，而隨著社會結構的分化，社會自主性也逐漸擴大。政府給予社會管理更大的空間，傳統行政管理無法滿足社會新需要，新的整合方式會給政府、民眾帶來極大地好處，都使政府與農村發展中，形成了以政府為主導的，雙方相互合作的發展模式。

五、結語

城鎮化是涉及土地、人口、資本以及治理等多個方面的一項系統性的工作，城鎮化的治理是比較深層次的問題。城鎮化會影響傳統基層治理框架與方法，因此需要積極的處理好基層治理的問題，使國家社會運行有完善的制度作保障，也能夠使城鎮化進程不斷加快。日本在城鎮化進程推動中有著比較豐富的經驗，也獲得了很好的效果，可以將其作為中國城鎮化發展的參照。

注釋：

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