推進黨內法規與國家法律融通的路徑選擇

摘 要 治國必先治黨，治黨務必從嚴，治黨必依據法規。黨內法規和國家法律都是中國共產黨依法治國、依法執政的重要依據，黨內法規制度體系和國家法律規范體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，都是黨和人民意志的反映。因此，本文認為建設中國特色社會主義法治體系，必須注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，推進黨內法規與國家法律融通，對于建設中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興，意義十分重大。大力推進黨內法規與國家法律的融通，不斷提高黨內立規和國家立法的科學化水平。

關鍵詞 黨內法規 國家法律 融通

作者簡介：李江華，中共咸寧市委黨校綜合教研部主任，副教授，主要從事公共管理、黨史黨建、心理學理論與教學研究。

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.329

一、推進黨內法規與國家法律融通的意義重大

治國必先治黨，治黨務必從嚴，治黨必依據法規。推進黨內法規與國家法律融通，對于建設中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興，意義十分重大。

（一）推進黨內法規與國家法律融通，有利 于實施全面依法治國戰略

實施全面依法治國戰略、建設社會主義法治國家，是我們黨確立的奮斗目標。依法治國，意味著“一切都要按照國家法律辦事”，因而也就意味著“按照國家法律治黨”。我們黨早就莊重宣告：“黨要在憲法和法律的范圍內活動”，并且也是在真誠地努力地這樣做。當然，要承認我們在這一方面還存在差距。比如國家法律自身還不完善不成熟，黨內法規也還不科學不健全，特別是黨內法規與國家法律還不夠“相洽”。現在講“依法治國”誰都能接受，講“依黨內法規治黨”也不難接受。但是要把兩者放在一起講，就會覺得有問題、有矛盾，原因也就在這里。只有實現黨內法規與國家法律“接軌”，這個問題和矛盾就化解了。按照黨內法規治黨，也是依法治黨，也是依法治國。但是迄今這兩者卻并不“相洽”。我們必須解決過去一定程度存在的這兩者不太相干的“兩張皮”的問題，推進黨內法規與國家法律相融通。

（二）推進黨內法規與國家法律融通，有利于實施全面從嚴治黨

重視和加強黨的自身建設，是我們黨的一條歷史發展軌跡，也是黨不斷取得成功的法寶。實現黨內法規同國家法律的融通，必須堅持黨紀嚴于國法。黨紀嚴于國法，主要表現為黨紀對黨員的要求比國法對公民的要求標準更高。這就要求黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且還要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己。這也是一個由認識到實踐、由紀律到“法律”的螺旋上升的過程。貫徹“全面從嚴治黨”精神，就要把“依照黨內法規治黨”同“全面依法治國”聯系起來、結合起來，實現兩者內在的和外在的有機統一。比如，在黨員管理過程中，我們必然地要對一些違犯黨紀黨規的黨員進行作出處理、進行懲治甚至開除出黨；而對那些同時還違法犯罪的黨員，在將其開除出黨后還要移交司法進行法律裁量和懲治。這實際上就是把依照黨內法規治黨同依法治國的結合與統一。這已經是我們治黨的慣例和經驗。但是還不夠。我們還要從“全面依法治國”的角度，堅持“全面從嚴治黨”的態度，立足“全面依法治國”與“全面從嚴治黨”相統一的高度，著力推進黨內法規與國家法律的銜接與融通。

二、當前推進黨內法規與國家法律融通的舉措

黨內法規與國家法律的融通，應當是全面的、系統的。而實現這個重大的系統工程，必然是一個長期的艱苦過程。因而當務之急就是重點突出和重點突破。

（一）要著力推進黨的思想理論與國家法律的融通

古往今來，任何民族國家的生存發展，都不可能僅僅是物質財富的創造、積累和享受，都不可以沒有精神文化支柱。用法律的形式構筑自己民族國家精神文化的基座，用法律的武器捍衛自己民族國家的精神文化生存發展，應當成為民族國家的法律自覺。因而在我們的法律特別是憲法中，把中華民族的優秀精神文化特別是黨的思想理論進行明確闡述和規定，就是十分必要的。有的人在吹捧和推崇美國憲法確認宗教信仰自由的同時，否定和攻擊我國憲法“序言太長（無非是闡述了黨的思想理論）”那是荒唐可笑的。那部在慌慌張張、吵吵鬧鬧中橫生的零零散散、修修補補的美國憲法，只能引起我們的思考或作為我們憲法的反面參照，決不可以視之如“范本”。在構建我們中國特色的社會主義法律體系的過程中，我們一定要立足于我國實際，立足于我們的偉大實踐要求，把我們黨的思想理論植入國家的法律體系特別是憲法中，推進黨內法規與國家法律的融通。要明確馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系指導思想的法律地位，要明確中國特色社會主義精神文化作為主流意識形態的法律地位，要明確社會主義核心價值觀作為先進道德引導的法律地位。這樣，作為執政黨的“總規矩”的黨章，就與作為“母法”的憲法就“融通”了，中國特色的社會主義“憲法精神”及其特色就得以彰顯了。

（二）要著力推進黨的領導制度、領導方式等與國家法律融通

現行憲法和黨章都明確了“黨的領導”，這一點是共同的。特別是憲法規定了“在中國共產黨的領導下”，體現了我黨作為執政黨的領導地位的合法化。但在具體和深入一層，憲法和黨章的內容差距就很大了。黨章對黨的領導作了相當詳細的規定，比如黨章指出，黨的領導主要是思想、政治、組織的領導，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，堅持科學執政、民主執政、依法執政，黨必須適應形勢的發展和情況的變化完善領導體制、改進領導方式、增強執政能力。這些內容憲法沒有涉及。另一方面，憲法關于公民權利義務、關于國家各級各類機關權力分配、職能認定、相互制約及其與執政黨關系等的規定，黨章則多有缺漏。講黨內法規與國家法律融通，首先就要做到黨章與憲法融通。為此，應當站在“融通”的角度著手考慮對憲法和黨章進行修正與補充。在黨的領導制度與領導方式上，應著重考慮如下：endprint

一是必須堅持黨的領導。

二是黨的領導主要是思想、政治、組織的領導，黨的組織領導主要是發揮黨組織在各級種類國家機關的領導核心作用和“管干部”，以及黨對軍隊的領導。

三是黨必須在憲法和法律的范圍內活動，共產黨員要做遵守、維護憲法和法律的模范，堅持和發展社會主義民主，保障和支持各國家機關獨立行使職權。

四是充分發揮各方面的監督職能與監督作用，防止濫用職權，嚴厲懲治腐敗。

（三）要著力推進黨員權利義務與公民權利義務的融通

在我國，黨員和公民是政治上、法律上聯系十分緊密的范疇。共產黨員既是公民也是黨員，但首先是黨員，首先要接受黨章的指導與約束。雖然是公民，但“不能把自己混同于普通老百姓”，因而必須履行“不同于普通老百姓”的公民義務；另一方面，廣大普通公民在接受共產黨的領導的同時，也應當享受對黨的領導提出批評、建議、進行監督的權利。我國現行憲法對公民權利義務的規定十分詳盡，彰顯了我國憲法和我國社會主義民主的科學性和優越性；現行黨章對共產黨員的權利義務的規定也很詳盡，也突出了對黨員的嚴格標準與要求，彰顯了黨的先鋒隊和共產黨員先鋒模范作用的特質。但是，憲法和黨章未能就“黨員和公民”在法律上、政治上實現“對接”。這個缺憾，應當在實現黨內法規與國家法律融通的進程中予以消除。

三、推進黨內法規與國家法律融通的路徑選擇

推進黨內法規與國家法律融通，主要途徑有如下方面：

（一）路徑一：積極推進“立法統一”

這里是講“立法主體的統一協調”。目前我國的“立法主體”是不統一和相隔離的。就黨內法規的“立法主體”看，《中國共產黨黨內法規制定條例》和相關文件規定，黨內法規制定主體是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委；而國家法律的制定主體則包含兩大體系：即人大體系和政府體系。人大體系包括全國人民代表大會及其常務委員會、各省自治區直轄市人民代表大全及其常務委員會；政府系統則包括國務院、國務院有關部門和各省自治區直轄市政府等。這些“立法主體”之間沒有構成內在的緊密聯系，相互關系疏遠淡漠，缺乏溝通、協調、合作、統一的工作制度和機制。在這種情況下，黨內法規與國家法律不一致、相抵觸甚至于對立，就是難免的了；同時，越俎代庖、“種了別人的地，荒了自己的田”，也是難免的了。例如“官員財產申報制度”，它主要應依靠各行政部門去執行。但它目前是黨內法規“立法主體”制定的，因為屬于黨內法規的范疇，所以執行起來就多有不便、多所梗阻。所以，加緊推進“立法統一”，建立黨內法規工作部門與國家立法部門之間溝通協調的制度和機制就顯得十分必要而且緊迫。依靠這樣的制度和機制，讓黨內法規工作部門、人大法律部門、政府法規部門開展密切聯系與合作，保證黨內法規制定工作與國家立法工作之間的銜接與照應就刻不容緩了。

（二）路徑二：努力推進“依憲治國”

在實現黨內法規與國家法律（主要是憲法）融通的基礎上推進“依憲治國”，是實施全面依法治國戰略的基本方向與根本要求。憲法是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。講“融通”，首要的和核心的，就是黨內法規與憲法的融通。黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，做到黨領導立法、保證執法，帶頭守法。一方面，要著手進行圍繞憲法的深入研究，考慮按照程序提出和進行憲法內容的必要的修改和補充，使之適應新世紀新時代新環境條件基礎上的新的偉大實踐要求；另一方面，要按照“依憲治國”、“依憲執政”的要求，對以黨章為核心的黨內法規進行深入研究，考慮和著手對黨章和相關黨內法規進行修改和補充，實現黨內法規與國家法律融通，推動黨的領導與黨的建設躍上新臺階新水平。這樣，我們可以底氣十足地說：維護憲法權威就是維護黨章權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，也就是維護黨章尊嚴。保證憲法實施也就是保證黨章實現。

（三）路徑三：主動推進“司法接軌”

這里的“司法接軌”，指的是黨的紀律部門與國家司法部門在執行黨紀國法上的相互對接。司法公正是社會公平正義的重要組成部分。推動司法公正，需要多管齊下、綜合施策。就國家司法體系而言，要進一步深化司法體制改革，保證依法獨立公正行使審判權、檢察權，研究制定有效排除干擾、維護司法公正的具體措施，規范司法行為，加大司法公開力度，有效防止和糾正執法不嚴、不公正、不文明、不作為、濫作為等行為。就黨內而言，要在進一步完善黨內法規基礎上，加強黨內教育、管理，還要“嚴厲監督檢查”，有的還要“移交司法”。于是，就需要“司法接軌”了。一方面，黨內執紀要嚴。對于任何違犯黨的法規、紀律的人都要嚴格地給予相應的處理，決不姑息遷就，決無“從輕發落”，包括那些必須接受法律處分制裁的，務必送交司法；另一方面，國家司法部門在對這些從黨內移交司法的人員進行判處時也務必從重從嚴。只有這樣才能起到懲戒威懾作用，也才能正視聽服人心。

在中國特色社會主義事業的偉大進程中，把貫徹“全面依法治國”、“全面從嚴治黨”結合和統一起來，就要抓緊抓好“黨內法規”與“國家法律”的融通這項重大而艱巨的工程。endprint