建國初期上海烈軍工屬群體失業治理政策與實踐

摘 要 建國初期上海黨政通過頒行政策法令，對烈軍工屬概念加以明確規范，使其成為專屬指代特殊群體的法定名稱。在烈軍工屬群體中，那些具有勞動能力和勞動意愿，而尚無工作者則謂之失業烈軍工屬群體。上海黨政根據失業烈軍工屬群體特征，遵循并融入城市優撫政策，并通過施行優先介紹就業、組織從事生產、扶助與組織參加合作性生產小組等失業治理舉措，至1955年底基本解決了失業烈軍工屬群體的生產和生活問題。

關鍵詞 建國初期 烈軍工屬 上海 失業治理

作者簡介：吳文俊，南京師范大學泰州學院法學講師，蘇州大學博士，研究方向：社會法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.365

一、上海失業烈軍工屬群體的概念及特征

烈軍工屬，是革命烈士、革命軍人和革命工作人員家屬三詞在一起的簡稱 。依《人民日報》來看，早在新中國成立前就有烈軍工屬之稱謂 。但從報道內容觀察，當時人們對于烈軍工屬的概念界定并不十分統一明晰：一是烈軍工屬詞序問題，二是烈軍工屬資格問題。由此可見，烈軍工屬概念界定的混亂和模糊將會給“優撫”烈軍工屬工作帶來諸多困難，亟需從政策法令層面對烈軍工屬群體概念加以明確規范。

《中國人民政治協商會議共同綱領》第二十五條規定：“革命烈士和革命軍人的家屬，其生活困難者應受國家和社會的優待。” 這是從“臨時憲法”層面對革命烈士家屬和革命軍人家屬進行了規范，明確了烈軍屬應享有國家和社會優撫的法定權利。該項條款雖然未提及“工屬”，但對烈屬和軍屬的詞序有了明確規范，即烈屬應居于軍屬之前。1950年9月25日，中央人民政府內務部專門發了關于統一“烈軍工屬”詞序問題的通知，首次從中央層面以文件形式明確了烈軍工屬的詞序。該通知中談到：為尊敬烈士，符合優軍工作上先烈、次軍、后工之精神起見，中央內務部規定，“今后一切行文、專論、書寫、口語等涉及此三名詞并在一起運用時，其次序是先革命烈士、次革命軍人、后革命工作人員，簡稱時亦須按此順序稱曰：‘烈、軍、工屬” 。是年12月11日，中央人民政府內務部一次性頒行了五部與烈軍工屬相關的政策條例 。這些政策條例，從中央層面對于烈軍工屬的概念作了統一規范。同年，上海市人民政府依照中央的相關規定專門制定了《上海市優待復員榮軍及烈軍工屬暫行辦法》 。依據上述法令政策規定，建國初期上海烈軍工屬的概念范疇主要包括：1.烈屬：革命軍人與革命工作人員，因作戰、參戰，或對敵斗爭，或被殺害（包括被俘不屈，被特務暗害等）而光榮犧牲者，概稱為烈士，其家屬稱為烈屬。2.軍屬：凡直接參加中華人民共和國的陸軍、空軍、海軍等軍隊，即人民解放軍和人民公安部隊及人民警察隊，各機關警衛隊，脫離生產武裝游擊隊及軍事勤務部門（兵站軍醫、軍工等）軍事機關部門，在軍事系統上取得軍籍者，概稱為革命軍人，其家屬稱為軍屬。3.工屬：凡參加中央或地方黨政民機關之脫離生產干部及勤雜人員，其家屬稱為工屬。

所謂失業烈軍工屬群體，即有勞動能力和勞動意愿，尚無工作的特殊烈軍工屬群體。建國初期上海失業烈軍工屬群體有其自身的特點，主要表現為：1.登記人數方面。1949-1955年上海失業烈軍工屬登記人數變化趨勢為先升后降，1952年6月登記人數出現峰值，計有8643人 。2.區域分布方面。失業烈軍工屬 “90%居在市區，10%居在郊區。” 正基于這點，上海在治理失業烈軍工屬的舉措運用上應更加注重“城市烈軍工屬”的特性。此外，新成區的失業烈軍工屬人數最多，吳淞區 失業烈軍工屬人數最少，這也反映出各區在解決本區失業烈軍工屬“職業問題”時工作難度的不平衡性。3.成份構成方面。女性失業烈軍工屬占比較高 ；上海失業烈軍工屬（失業前所從事之工作）所涉行業范圍廣，職業類別比較雜 ；無特殊技能的大齡失業烈軍工屬占一定比重 。4.生活狀況方面。失業烈軍工屬家庭生活普遍貧困，深究其原因：首先革命烈士、革命軍人以勞動人民的家庭出身為多數，革命同志本人也都是他們家庭中重要的勞動生產者之一，他們的家庭一般都存有各種程度不同的生活困難需要求得解決 。其次，城市烈軍工屬的成份多數是城市貧民，靠小販做工或其他職業生活，多無土地、房屋，一旦失業即感生活無法維持。生活水平比農村要高，有固定性職業的占少數，他們最主要和最普遍的要求是能介紹固定性職業，使生活安定 。

因此，只有幫助解決烈軍工屬的失業（或無業）問題，才能促其走向自力更生。建國初期，上海人民繼承和發揚擁軍優屬的光榮傳統，逐步建立和完善“國家、社會、群眾”三結合的優撫制度。上海市委、市政府在施行治理失業烈軍工屬群體的舉措中，遵循并融入了“以介紹就業、組織生產為主” 的城市優撫方針政策。

二、優先介紹失業烈軍工屬群體就業

1950年12月，中央內務部頒布了《革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例》，該條例的第六條第四款規定：“公營企業、商店及合作社、機關、學校雇傭員工時，在與群眾同等條件下，應優先雇傭烈、軍屬” 。是年，上海人民政府制定的《上海市優待復員榮軍及烈軍工屬暫行辦法》中亦明確強調：公營及私營之企業工廠與商號需添用員工時，烈軍工屬經民政局之介紹，有被錄用之優先權 。它們為失業烈軍工屬享有介紹就業“優先權”提供了正式的政策制度保障。加之，上海民政部門牽頭“專門召開了一個有關機關、團體的座談會”，此后，失業烈軍工屬介紹就業的優先權“方才引起了有關機關團體的初步重視”，一些機關團體主動向民政部門“要人” 。民政部門將登記的失業烈軍工屬，介紹至各有關部門、腳踏車停放站、公用局零售水站等單位工作，但由于當時上海經濟蕭條的客觀狀況導致能獲得職業的失業烈軍工屬“為數不多” 。

表1：1949年8月至1950年6月失業烈軍工屬已予解決職業類別人數表

上表中數據只是部分“優先”獲得職業的失業烈軍工屬人數。據統計，1949年介紹職業512人，1950年介紹871人，合計介紹1383人（其中有45人系曾介紹工作因停歇復予介紹者） 。endprint

1951年，上海民政部門優先介紹7936名失業烈軍工屬就業（含臨時工），為1949年和1950年兩年失業烈軍工屬就業總數的5.7倍 。該年上海的失業烈軍工屬優先介紹就業工作取得了如此進展的原因在于：一是由于廣泛開展抗美援朝運動和優撫活動，各界擁軍優屬觀念大為增強。二是上海勞動介紹所和民政部門的積極的就業推介。三是1951年上海社會經濟狀況逐步有了好轉，能提供更多的就業崗位，這為優先介紹更多的失業烈軍工屬就業提供了重要條件。

1952年，上海優先介紹失業烈軍工屬就業工作，在各界人民和有關機關團體的積極支持配合下，繼續保持良好的發展勢頭，共有7427名失業烈軍工屬獲得了勞動就業機會 。

1953年底，各區辦理的失業烈軍工屬登記人數共計1068人。這些失業人員由各區優先介紹參加就業者共934人，尚有22人未得就業，繼續介紹中，還有112人在1953年4月的職業排隊深入了解后，發現他們均非烈軍工屬，所以不能享受就業“優先權” 。

1954年上海市民政局在《上海市五年來優撫工作的基本情況和今后任務報告》中總結到：五年來，隨著國家經濟建設的發展，在勞動機關和各工礦企業等部門的積極支持下，貫徹了失業烈軍工屬有就業優先權的規定。在1953年，進行了已登記要求就業的失業烈軍工屬的職業排隊工作，糾正了過去在職業介紹工作中的界限不清，緩急不分的缺點，并特別注意了歷年來未曾解決的年齡較大但尚能就業的烈軍屬的就業問題，在1953年和1954年上半年介紹就業的8057人中，年齡較大，但尚能就業的烈軍屬所占比重，較前有很大增加 。

1955年，共有388名失業烈軍工屬實現了優先就業。從1949年6月至1955年底，上海共有24289名失業烈軍工屬經優先介紹，走上了各種生產和工作崗位。失業烈軍工屬獲得職業后，生活上都有逐步的改善和提高。至此，失業烈軍工屬群體優先介紹就業問題得到了基本解決。以后此項工作轉入正常化，納入全市勞動就業范圍，予以優先解決。例如，1956年上海市民政局發布了“關于烈軍屬就業應列入各區勞動部門調配計劃并貫徹就業優先權的通知” 。

三、組織失業烈軍工屬群體從事生產

在失業烈軍工屬群體中，有年老、體弱者；還有沒有文化、沒有技術和不能離開家庭的婦女等，這些人員共同特點是“缺乏就業條件但有一定勞動力” 。對于失業烈軍工屬中的這類特殊人員，上海民政部門利用各界優撫捐款，逐步扶助和組織他們從事互助合作性質的各種小型生產，以幫助他們改善和提高生活水平。

組織生產（組織互助合作社）起于1950年，當年建立了生產毛巾、浴巾的上海市烈軍屬棉織廠。1951年，上海市民政局又運用社會優撫款建立了被服廠三所和縫織工廠等小型手工業性的生產單位。由各區自行建立的小型手工業性質的烈軍工屬生產單位有15處，計虹口、蓬萊、老閘等區的工藝社；北站、北四川路區的裝訂廠；蓬萊、楊浦區的革品廠；常熟、蓬萊區的生產工坊；蓬萊、洋涇區的煤渣供銷社；新城區的縫織廠；邑廟區的板箱工廠；江寧區的鳳紀扣廠；靜安區的生產服務處。此外，蓬萊區還組織了折繩、洗衣；大場區還組織養兔等副業生產。通過以上這些生產單位，共計解決經常性烈軍工屬職業共638人，并能容納副業性臨時女工家屬1000人左右 。此階段，上海組織失業烈軍工屬參加生產方面的特征和經驗有如下幾方面：

第一，開辦小型加工工廠，資本不大，輕而易舉，能掌握產銷來源又能培養多數烈軍工屬的技能。如開辦棉織工廠承接各企業部門委托加工制造毛巾；創辦三個被服廠承接軍需部門加工制造軍被任務。這些加工生產的工廠，事實證明最適合無就業條件而有一定勞動力的失業烈軍工屬。他們由于多系貧苦老幼，既缺技術又缺資金，加之政府生產基金亦不雄厚，因此投資少、用人多、投資簡單并使一般老弱婦女失業烈軍工屬都能參加，同時生產面廣，已經開辦的生產機構都能保本自給穩步發展。第二，對于工業性的生產開始由于缺乏資金、業務外行，只能進行摸索創造。但是，只要多方吸取經驗向內行學習，爭取社會援助，選擇優秀可靠的烈軍工屬主持生產機構并加強其團結教育有統一的領導健全生產機構，所遇之困難定是能夠克服的。第三，組織生產，首先須縝密研究了解各方面情況，不違背工商政策，掌握加工代制與原料來源、成品出路及場地、機械設備要有計劃才可開辦，不能盲目性生產。第四，要先從小型生產做起，一開始應避免擴大。例如被服廠的開辦，先征得企業機關同意委托加工，以少數有制衣技能的失業烈軍工屬為骨干開始生產。隨后，被服廠再承包軍需部門加工軍服任務，由一個被服廠，逐步擴展增至為三個被服廠 。

從1950年起至1954年止，結合介紹職業工作，陸續組織了42個烈軍屬生產單位，除由烈軍屬經營的5個公園茶室已于1953年底劃歸工務局領導外，計由市、區民政部門領導的有37個單位。

四、扶助與組織失業烈軍工屬群體參加合作性生產小組

為了解決缺乏就業條件，但有一定勞動力的失業烈軍工屬的困難。從1953年第四季度起，特別是在第二次全國民政會議以后 ，整頓大型生產單位的同時積極而又穩步地貫徹了第二次全國民政會議決議中所指出：“協同有部門，組織他們從事各種可能的合作社性質的小型生產或家庭手工業” 的生產方針，著手組織者了不少帶有互助合作性質的手工業和加工小生產。其中除有9個小組74人是在公共娛樂業場所從事小本生意外，為工業和商業部門加工生產的有揀羊毛、刮橡膠、割燈芯絨、糊紙袋、包裝等30個小組共計526人，占參加小型生產總人數的70%。自制成品的小型手工業生產有制玩具、制羽毛球、制鋼筆桿等11個小組共計117人，占參加小型生產總人數的16%。所有參加小型生產的失業烈軍工屬年齡在50歲以上，缺乏就業條件而生活困難的占70%以上。

據1954年上半年統計，除上繳稅金7073萬元外，勞動報酬總計支出53105萬元。例如，虹口區組織失業烈軍工屬48人割橡膠，僅1954年上半年他們加工工資實得6352萬元，如以每人每月最低生活費10萬元計算，可以維持13個月的生活。又如，長寧區組織了失業烈軍屬24人為一家毛紡廠加工揀羊毛，其中生活困難的長期補助戶和臨時補助戶有21戶，年齡最大的軍屬有60多歲，平均每人每月收入有37萬元，其中有一位軍屬曹榮保年已56歲，過去政府長期補助每月80斤米，生活比較困難，自從參加了生產，每月收入有30多萬，不但謝絕了政府的補助，而且還買了50萬元的公債，生活過得很愉快。至1954年底，上海20個市區和5個郊區共建立64個生產小組，使1163名失業烈軍工屬參加生產。1955年生產小組經過整頓，除移交有關部門的以外，其余逐步發展成為社會福利生產單位 。endprint

由于這群特殊的失業烈軍工屬參加生產后，在生活上均有不同程度的改善和提高，有的并已達到了生產自給，不再需要實物補助或自動要求減少實物補助。由此可以看出，組織這種小型生產是解決缺乏就業條件而有一定勞動力的失業烈軍工屬生活困難的積極有效的辦法，而在上海組織這種小型生產又有廣泛的門路，具備許多有利條件。這種小型生產特別是組織一些為大工業加工的小型生產，它具有需要資金少，設備和操作技術簡單，不用籌劃原料和銷路，生產過程連貫性不大，有些可以分散生產，勞動報酬問題容易解決等優點。因而，更適合于年齡較大，勞動力不強，無一定技術的失業烈軍工屬參加生產。而且，這種合作社性質的小型生產業符合于國家對手工業改造的要求。

五、結語

上海黨政通過施行上述有效的失業治理舉措，至1955年底失業烈軍工屬群體基本解決了生產和生活問題，勞動收入一般的可維持在1人至3人的生活，其中收入較高者達95元 。建國初期上海治理失業烈軍工屬群體的實踐證明：將優撫工作與失業治理兩者有機融合，施行積極地針對性措施，把失業烈軍工屬本身組織起來，協助政府和配合社會力量共同解決自己生產和生活問題，并且便于政府對他們的管理教育和協助政府推行政策法令，使之成為模范公民，這是完全正確的。同時，失業烈軍工屬群體能在生產（職業）和生活上得到政府和社會力量的妥善安排，這從政治上、生活上充分體現了黨和人民對他們的無限關懷，體現出社會主義制度的優越性，從而能更加激發了他們的政治熱情和勞動積極性。

注釋：

《華東軍政委員會新聞出版局關于轉知中央人民政府內務部統一規定“烈軍工屬”一詞之順序問題的通知》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B35-2-21-21。

三份報道分別發表于《人民日報》1949年3月31日、1949年6月5日、1949年8月11日。

中共中央文獻研究室編.建國以來重要文獻選編.中央文獻出版社.2011.6.

《華東軍政委員會辦公廳關于檢附“革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例”等的函》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B1-1-1110-51。

《上海市人民政府關于征求“上海市優待復員榮軍及烈軍工屬暫行辦法（草案）”意見的函》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-596-1。

《上海市民政局優撫處填報上海市各區烈軍工屬失業登記職業分類統計表》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-602-50；《上海市民政局優撫處填報上海市各區烈軍工屬失業登記職業分類統計表》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-602-51；《上海市民政局各區烈軍工屬失業登記職業分類統計表》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-608-20。

《上海市民政局關于上海市五年來優撫工作的基本情況和今后任務的報告（草案）》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-616-1。

據1951年7月15日上海市民政局優撫處編制的統計數據顯示，吳淞區失業烈軍工屬登記人數為零。（《上海市民政局優撫處填報上海市各區烈軍工屬失業登記職業分類統計表》上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-602-50）

《上海市民政局關于送上1953年5月份烈軍屬求職分類統計表的函》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-613-11。

《上海市民政局優撫處填報上海市各區烈軍工屬失業登記職業分類統計表》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-602-51。

《上海市民政局優撫處填報上海市各區烈軍工屬失業登記職業分類統計表》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-602-50。

《上海市民政局1951年優撫工作總結》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-600-1。

《上海市民政局優撫工作總結》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-600-13。

《華東軍政委員會辦公廳關于檢附“革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例”等的函》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B1-1-1110-51。

《上海市人民政府關于征求“上海市優待復員榮軍及烈軍工屬暫行辦法（草案）”意見的函》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1596-1。

《上海市民政局關于上海市貫徹優撫條例中烈軍工屬優先權的概況及點滴經驗》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-600-92。

《上海市民政局優撫工作概況》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-596-85。

《上海市民政局優撫處關于各區烈軍工屬已預解決職業總數報告表》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-597-22。

《上海市民政局優撫工作總結》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-596-50。

范靜思主編.上海民政志.上海社會科學院出版社.2004.81.

《上海市民政局1952年優撫工作匯報》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1- 607-32。

《上海市民政局1949至1953年優撫工作總結》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168- 1-611-1。

《上海市民政局關于上海市五年來優撫工作的基本情況和今后任務的報告（草案）》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-616-1。

《上海市民政局關于烈軍屬就業應列入各區勞動部門調配計劃并貫徹就業優先權的通知》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B127-1-820-30。

《上海市民政局1951年優撫工作總結》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-600-1。

《上海市民政局關于上海市優撫工作主要經驗》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-600-98。

《上海市民政局關于上海市發動與組織烈軍屬參加生產互助合作的情況和經驗》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-614-73。

《中央人民政府政務院秘書廳關于印發第二次全國民政會議決議的通知》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B1-2-1509-1。

《上海市民政局關于上海市優撫工作基本情況》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B168-1-619-1。endprint