論環境公益訴訟費用之承擔

摘 要 最新修訂的民事訴訟法及司法解釋增加的公益訴訟制度給環境公益訴訟提供了法律依據，為環境公益訴訟提供了訴訟途徑。但現行的由原告完全預付訴訟費用并承擔敗訴的訴訟費用的規定，顯然不利于提高公眾提起環境公益訴訟的積極性。本文從我國現行的《訴訟費用交納辦法》和環境公益訴訟案件的特點著手，以經濟學、社會學兩個不同的視角進行分析論證，采用比較分析法對比發達國家并結合我國社會實情，建議由國家財政支出環境公益訴訟費用并建立公益基金，以完善環境公益訴訟制度，充分發揮環境公益訴訟制度作用，守護碧海藍天。

關鍵詞 環境 公益訴訟 訴訟費用 承擔

作者簡介：吳傳杰，江蘇省無錫市濱湖區人民法院，助理審判員。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.369

民法源于古羅馬法，公益訴訟作為民法制度的一部分也不例外。在古羅馬法中對公益訴訟有如下規定：“保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起 。”現今我們一般所稱的公益訴訟，是指特定的國家機關、相關組織和個人，依據法律的授權，對違反法律、法規，侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，追究其法律責任的司法活動 。環境公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型，而只是一種與原告資格及涉事領域相關的訴訟方式。本文所討論的就是在環境公益訴訟中涉及的訴訟費用的預付及負擔問題。

一、現行制度下的環境公益訴訟費用

（一）現行制度下環境公益訴訟費用的相關規定

關于法院訴訟費用繳納及承擔的法律法規，我國現行制度下，仍舊適用的是2007年4月1日由國務院制定頒布的《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《訴訟費辦法》）。該規定第二章就訴訟費用繳納范圍進行了規定。其中，第六條規定：“當事人應向人民法院交納的訴訟費用包括：（一）案件受理費；（二）申請費；（三）證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼。”辦法中，相應費用的繳納主體為主張一方，一般均為原告一方。

（二）現行制度規定使得環境公益訴訟提起成本高昂

雖然訴訟費用由敗訴方負擔，但是案件的啟動及推進還是需要由原告方先行預付費用，因環境公益訴訟涉及面廣、損害結果嚴重、涉賠金額巨大的特點，訴訟費用相當高昂，訴訟費用由原告預付的制度，無疑會導致原本有意進行訴訟的主體放棄提起訴訟的想法。

另外，根據我國現行的民事侵權理論，在侵權案件中，原告要達到其訴訟目的，需要對主體、客體、因果關系、損害結果等方面均達到證明效果。就一般侵權訴訟，已是難事，環境公益訴訟在這些方面的證明，更是難上加難。故而達到訴訟目的，需耗費大量的訴訟成本。然而，在高昂的成本面前，并不代表必然能夠勝訴。而且，雖然消費者權益保護方面，我國已引入了懲罰性賠償，但在環境侵權方面，并無相應制度，仍舊是以補償為原則，導致獲賠較少。且環境公益訴訟具有群體性特點，即便勝訴，其受益人并不僅限于提起訴訟的原告。故而，原告基于理性考慮，提起訴訟的意愿更加低迷。

二、從“公益”角度對環境公益訴訟特點進行分析

公益，即公共利益，是由不特定的較多人數所共同享有的整體性的利益。其概念的理解，較為簡單，常人不需知其內涵，也能感受到其意思外延。從公益的內涵延伸，可知公益有如下特點。

首先，公益具有公共性，是涉及到整個社會群體或者某個群體的較多數人的利益，這一點是與個人利益相對應的。

其次，公益具有開放性，其區別于一般多數人的利益，并不限定特定群體，凡符合相應條件，均屬其列。

再次，公益具有整體性，是一個利益的集合，并非群體中所有個人利益的簡單之和，而是群體性利益，個人可以分享但不能對其利益進行分割獨占。涉及到公益的訴訟必然受到公益的特點影響，作為在環境污染領域中的環境公益訴訟，自然也受其影響。下面本文從經濟學和社會學兩個角度就環境公益訴訟的特點進行深入分析。

（一）以經濟學角度分析環境公益訴訟

眾所周知，經濟基礎決定上層建筑。作為上層建筑一部分的法律，也不例外。故而研究法律制度，應先從經濟基礎著眼。經濟學中，存在一個概念，即“外部性”，又稱溢出效應，是市場失靈的一種原因。指因部分人的經濟活動對他人造成收益或受損而又未將這些影響計入交易的成本或價格之中。外部性分正外部性與負外部性。正外部性是某個經濟行為的個體的活動使他人受益，而受益者無需付出代價。負外部性是某個經濟行為的個體活動使他人受損，但并未承擔成本。可以看出，環境污染是典型的負外部性，而環境公益訴訟是典型的正外部性。根據民事訴訟法及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），可以提起環境公益訴訟的主體為由法律規定的機關和有關組織，該組織可以是依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會。故此種原告勝訴，更多的是會給第三方帶來利益。因此，表現出了明顯的不經濟性。

首先，該種法律意義上的有關組織均系非盈利性組織，其在環境公益訴訟過程中并不能獲取利益，但卻要在訴訟提出的過程中支付大量的費用。

其次，環境損害認定具有很強的技術性，獲取相應的證據需要付出大量的成本，包括調查取證費用，損害關系及結果的鑒定費用。

再次，如前所述，我國民事賠償制度仍以補償為原則，環境損害賠償中并無懲罰性賠償，故而導致訴訟受益明顯偏低，甚至沒有經濟回報。而與此相對應，實際獲得利益的受害者卻并未因為訴訟而付出更多的成本，屬于典型的“搭便車”現象。即某些人或某些經濟組織，不付出任何代價，從他人處或社會獲得收益的經濟現象 。

可以看到之前國內為數不多的環境公益訴訟，雖然部分獲得了法院的支持，但是作為原告本身并未獲得多少利益。社會總有熱心人士，但社會運轉的維系及推動絕對不是靠單純奉獻來進行的，正如馬克思所言：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關” 。endprint

（二）以社會學角度分析環境公益訴訟

社會是法律的基礎，法律對社會生活進行調整。一種法律現象，必然是一種社會現場。有利益爭奪，才會存在訴訟。而獲取利益的能力，取決于對資源的控制能力。民事訴訟強調參與主體平等，但這種平等很顯然僅僅是民事訴訟權利方面的平等。而對于參與主體社會學意義上的平等，實際上是并不存在的。比如，勞動合同領域，單位作為雇主其地位明顯強于每個雇員個體，所以兼具有社會保障性質的勞動法往往會做出更強調于保護雇員的規定。又比如消費領域，企業作為經營性主體其地位明顯強于每個消費者個體，故而多數國家會專門有保護消費者的相關法律，并作出對消費者有利的規定。即便不如此，婚姻家庭生活中，也存在著地位不平等的方面，這種不平等來源于體能、智力、社會地位等方面，故而有保障婦女、兒童、老人權益方面的法律規定。

環境公益訴訟領域，更是會面臨這種不平等的困境。該類案件中，原告方與被告方相比具有諸多弱勢。

首先，在涉案領域的專業知識方面通常處于弱勢。即便是檢察機關或是環境主管部門作為原告起訴，相比于被起訴的企業，在涉案領域中或多或少會存在專業性不夠的局面。處于被告一方的企業，生產相應產品身處該行業領域，多數是該領域的專家，在專業知識方面顯然處于強勢地位。

其次，在訴訟實力上存在不對等。此類案件中的被告，往往是經濟實力雄厚的大型企業，本身資金實力及信息資源的獲取能力就較強，且對于相關區域的控制具有近水樓臺先得月的便利，相應證據的獲取方面，顯然原告方處于不利位置。

再次，在訴訟動因上存在質的區別。原告起訴，更多的是為了別人的利益，而被告應訴，與自己生死攸關。恰如非洲草原的故事，獅子追逐羚羊，為的是一頓美餐；羚羊在前奔跑，為的是自己的性命。

三、比較兩大法系環境公益訴訟費用承擔之規定

（一）英美法系國家環境公益訴訟費用制度

美國作為二十世紀最具有活力及最發達的國家，對現代公益訴訟的誕生和發展做出了相應的貢獻，是最早對現代公益訴訟進行立法的國家。1970年，《清潔空氣法》在美國獲得通過，制定了第一個環境公益訴訟條款。其規定，利益受損或可能受損的公民可以提起訴訟。根據其法律傳統，勝訴方當事人一般也需要自己承擔律師費，但在此類訴訟中，法院可以判決包括合理律師費在內的訴訟費用給勝訴或大部分勝訴的原告一方。起先，環保公益訴訟是由環境組織起訴政府，要求其履行法定強制義務。后來各種類型的原告都參與進來，并且出現了以“風險收費”為特點的集團訴訟。這種制度主要由律師團體參與，作為支持原告訴訟的主力軍，在訴訟過程中由律師墊付相應費用，如敗訴，則原告本人也不承擔費用，由律師承擔；如勝訴，律師從案件賠償款中獲取一定比例的報酬。

在英國的訴訟制度中，唯一有權在法庭上代表公眾的人是皇家檢察署的檢察長。其環境公益訴訟可由檢察長代為提起訴訟，訴訟費用由國家財政負擔。除此之外，英國還存在全國性訴訟援助制度。政府財政出資建立訴訟費用援助基金，在起訴人卻無能力支付訴訟費用的情況下，可以由公益基金代為支付。

（二）大陸法系國家環境公益訴訟費用制度

作為成文法系，大陸法系國家在應對社會變化的新類型問題方面通常較英美法系國家會慢半拍。公益訴訟制度的建立與完善，同樣如此。但同作為成文法系的我國，對大陸法系國家在公益訴訟中建立的相應制度仍具有較強的借鑒意義。

雖然公益訴訟發展并不迅速，但相關制度的建立，在法國卻存在較早。法國民法典早在1806年就規定了檢察機關代表公共利益參與訴訟的制度。這也是檢察機關作為公益訴訟參與人制度的最早規定。其機制類似于英國的檢察長代表訴訟。但很顯然，法國的檢察機關參與公益訴訟制度具有更廣泛的參與性，并非如英國，僅有檢察長才能代表。此類由檢察機關參與的公益訴訟，相關費用均由國家財政保證。

作為大陸法系另一個重要成員的德國，也形成了自己的公益訴訟制度模式，即團體訴訟制度。德國1965年修改的《防止不正當競爭法》規定：凡是根據其章程中規定的任務屬于以通過啟發或咨詢的方式保護消費者利益為目的的團體，可以作為團體提起民事訴訟。該種制度下，由該團體提起訴訟所花費的訴訟費用由該團體先行承擔，之后由敗訴方負擔。此后日本、我國臺灣地區均對此制度采取了借鑒并以之相應配套制度設計予以實施。

四、建立我國環境公益訴訟費用制度之構想

從上文可以看出，我國現在實行的按照一般民事訴訟繳納并承擔環境公益訴訟費用的制度存在極大缺陷。雖然最高院出臺的《解釋》就此問題也提出了在《訴訟費辦法》框架內的處理意見，其第二十二條規定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持。”第二十四條規定：“人民法院判決被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態環境。其他環境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付。”第三十三條規定：“原告繳納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應予準許。敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應當依照《訴訟費用交納辦法》的規定，視原告的經濟狀況和案件的審理情況決定是否準許。”但該種處理意見僅是法院在現有規定下的安排，不但具有較大的局限性，且實施過程中也困難重重，難以達到減輕原告訴訟負擔、鼓勵公益訴訟的目的。

首先，第二十二條規定的情形，存在一個大前提，即原告勝訴，在敗訴的情況下，相應費用只能自己負擔。

其次，第三十三條規定的情形也特別規定了“視原告的經濟狀況和案件的審理情況”等約束條件，換言之原告經濟條件較好很有可能享受不到費用減免，而真正能作為原告的主體又并非貧窮的公民個體。

再次，第二十四條規定的情形具體如何操作并非法院一己之力可為。“其他環境公益訴訟”若并非在該院或該地區發生，如何享受該條款的優待。是法院單獨留存該筆款項待他人前來申請還是恰巧他人知曉該案前來申請法院再審批支取？endprint

最后，基于法院自身的限制，本身也不具備能力從法律制度層面通盤設計。

分析上述發達國家的現有的制度設計并綜合我國法律制度傳統及社會實際情況，面對新的形勢應就公益訴訟特別是環境公益訴訟費用進行特別設計。關于此問題，有觀點提出應免除公益訴訟費用，由法院無償受理，也有觀點提出進行費用轉嫁分攤、通過保險途徑。但筆者認為上述觀點多數僅停留在紙上，并未考慮到實際的可操作性及效果。考慮到我國實際情形，綜合考慮制度設計需求目的、財政制度、可操作性等方面，建立由國家財政直接負擔為基礎并由公益基金配套輔以對費用轉嫁敗訴被告的訴訟費用負擔機制應是制度設計的考慮方向。

（一）國家財政直接負擔

不論制度最終設計是由檢察機關為主導的國家機關還是由環境主管部門為主導的國家機關代表訴訟，其均系維護公共利益，履行國家機關職能的一部分，故相應費用由財政負擔亦屬合理。但該財政具體為哪個財政支出主體，是由該機構在機構預算中支取還是另由專門機構支出，或是由法院直接免于收取。筆者認為，應統一各類環保專項資金并將環保公益訴訟納入其支取范圍。為應對環境污染及惡化，財政部聯合多部門分別出臺了多部環保資金規定，包括《中央財政主要污染物減排專項資金項目管理暫行辦法》、《水污染防治專項資金管理辦法》、《中央農村環境保護專項資金管理暫行辦法》、《自然保護區專項資金使用管理辦法》、《大氣污染防治專項資金管理辦法》等。環境污染治理已應對多年，已到了該由國務院出臺統一的環境保護資金管理辦法的時候了。在此基礎上，將環境公益訴訟費用納入資金支取范圍，也符合專項資金用途規定。以此避免具有履行職責的機關應不愿承擔該費用或審批方面的不便而怠于提起訴訟，更為一些熱心的民間社會組織提供資金保障。

（二）完善環保公益基金

為減輕國家財政負擔，并鼓勵公益，還可以通過在環保部之下成立的中華環境保護基金會為平臺構建環保公益基金支持環保公益訴訟的機制。該種基金可參照道路交通事故救助基金的籌集及管理，由政府財政撥款進行啟動，并吸納社會捐助。在此基礎上，從勝訴的環境公益訴訟案件的賠償金中提取一定比例提存至該基金中。

另外，環保部門對違規排污的企業處以的行政罰款也應當按一定比例計入該基金名下，以便更好的體現罰款用于保護的理念。

（三）費用轉嫁敗訴被告

關于訴訟費用轉嫁給敗訴被告，最高院《解釋》已有相應涉及，但手腳還不夠放開。原告提起訴訟，費用占比比較大的一部分是律師費，而公益訴訟兼具有復雜性與長期性，訴訟代理耗時耗力，收費較少并不會有多少業務水平較高的律師作為原告代理人參與訴訟。反而被告一方財力雄厚，往往律師團隊力量較為強大。而我國現在關于律師收取費用的規定中明確包括環境公益訴訟在內的群體性訴訟不得風險代理。這是完全沒有必要也是完全不合理的。對于公益訴訟，反而應當放開風險代理，敗訴原告本身不承擔相關費用或只承擔少部分，勝訴則律師團隊可以拿到較為豐厚的報酬。而該部分報酬，只要在風險代理指導標準價格以內的部分，均可判決由被告承擔。以此，可花費最小的成本借民間力量來對環境污染進行懲戒。想必，會比現在環保部門巡查時不污染，巡查組一走，照舊污染的情況好很多。

雖然我國經濟成績取得輝煌成果，但人民群眾既要金山銀山，又要綠水青山的夢想卻屢遭現實摧殘。要改變這種狀況，必須從制度上加大對環境保護的切實關切，調動民眾的積極性，充分發揮公益訴訟作為群眾參與保護環境的重要功能。因此，以我國現實情況出發，從改變訴訟費用承擔開始，借鑒先進經驗，逐步探索適合我國的環境公益訴訟制度，已時不我待。

注釋：

周機、吳文翰、謝邦宇.羅馬法原理.商務印書館.1996.

梁慧星.開放納稅人訴訟，以私權制衡公權.人民法院報.2001年4月13日，第2版.

盧現祥.西方新制度經濟學.中國發展出版社.2003.

馬克思恩格斯全集（第一卷）.人民出版社.2002.endprint