淺析廣東城市更新工作及經(jīng)典項(xiàng)目分析

董海濤

摘 要 2014年，在總結(jié)以往“三舊”改造模式的基礎(chǔ)上，深圳、廣州、珠海、佛山等城市陸續(xù)出臺(tái)城市更新政策辦法，將“三舊”改造全面提升至“城市更新”。本文就城市更新的內(nèi)涵及廣東省的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了闡述分析。

關(guān)鍵詞 城市更新 工作亮點(diǎn) 案例分析

一、“城市更新”的內(nèi)涵

（一）原則思路

按照政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、利益共享、公平公開的原則，以符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為前提，統(tǒng)籌兼顧各方利益，推動(dòng)成片連片更新，完善公共服務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，延續(xù)歷史文化傳承，維護(hù)城市脈絡(luò)肌理。

（二）實(shí)施主體

城市更新由市區(qū)政府、土地權(quán)屬人或者其他符合規(guī)定的主體實(shí)施。

第一，政府主導(dǎo)。市城市更新局或國土規(guī)劃部門是城市更新工作的主管部門，負(fù)責(zé)制定城市更新政策和城市更新規(guī)劃。各區(qū)政府是第一責(zé)任主體，組織本轄區(qū)城市更新的具體實(shí)施工作。

第二，市場運(yùn)作。鼓勵(lì)權(quán)利人自行改造，土地權(quán)屬人享有優(yōu)先改造權(quán)。除土地權(quán)屬人可以申請實(shí)施改造外，市場開發(fā)主體也可以通過收購房產(chǎn)、合作協(xié)議、房產(chǎn)入股等形式形成單一權(quán)利主體參與改造。政府也可以通過公共交易平臺(tái)公開確定有社會(huì)責(zé)任、有品牌、有實(shí)力的開發(fā)企業(yè)實(shí)施城市更新項(xiàng)目。

（三）開展方式

第一，全面改造。即拆舊建新，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，對難以通過局部改造居住環(huán)境、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的，須以整體拆除重建為主實(shí)施的更新方式。全面改造通過四種方式開展：國有土地上房屋征收、國有土地收儲(chǔ)、權(quán)利人自行改造、引入市場主體改造。

第二，微改造。以保護(hù)歷史文化和自然生態(tài)、促進(jìn)城市和諧發(fā)展為目的，不改變建筑物的主體結(jié)構(gòu)，改善建筑質(zhì)量，完善配套功能，或根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要改變使用功能。一是綜合整治類城市更新，主要包括改善公共設(shè)施，改善沿街立面、環(huán)境整治和建筑節(jié)能改造等內(nèi)容，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能。二是功能改變類更新，為滿足增加公共空間和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要，改變部分或者全部建筑物實(shí)際使用功能，但不改變土地使用用途和規(guī)劃用途，保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu)。三是歷史文化保護(hù)性整治，以歷史文化保護(hù)為主要目的，對周邊環(huán)境進(jìn)行整治的項(xiàng)目。對歷史文化街區(qū)和歷史文化建筑，按照“修舊如舊、建新如故”的原則進(jìn)行保護(hù)性整治更新。

二、廣東城市更新的亮點(diǎn)

（一）以創(chuàng)新性改革思路，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化城市更新的主導(dǎo)權(quán)

第一，先行先試，大膽探路。廣東在全國率先開展的城建領(lǐng)域兩項(xiàng)試點(diǎn)改革：一是國土資源部與廣東省合作，推進(jìn)節(jié)約、集約用地的試點(diǎn)示范工作；二是土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等“三規(guī)合一”的改革探路。

第二，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化主導(dǎo)。通過國土與規(guī)劃部門的合并、城市更新局的設(shè)立等機(jī)構(gòu)改革能帶來化學(xué)反應(yīng)，使城市更新得到全面提升。以廣州為例，設(shè)立市城市更新局，由政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)升至職能部門，既包括此前“三舊”辦的全部職責(zé)，又增加了整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責(zé)，并在廣州市中心六區(qū)設(shè)立區(qū)級城市更新局。佛山順德區(qū)參照香港、新加坡模式，設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的順德區(qū)城市更新中心。

第三，政策全面，體系完善。以廣州為例，出臺(tái)“1+3”政策，以《廣州市城市更新辦法》為總領(lǐng)，推出三個(gè)橫向配套辦法（舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)更新辦法），并縱向制訂《城市更新片區(qū)策劃方案編制指引》等相關(guān)配套文件。同時(shí)建立城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查成果共享機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源共享利用，為更新策劃提供了有效準(zhǔn)確的技術(shù)依據(jù)。

第四，優(yōu)化環(huán)節(jié)，透明公開。建立涵蓋城市更新全流程的網(wǎng)上申報(bào)及管理系統(tǒng)，所有審查事項(xiàng)均納入網(wǎng)上辦事大廳進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限進(jìn)行辦理，杜絕在法定程序之外增設(shè)審查事項(xiàng)。城市更新計(jì)劃、更新單元方案等重要環(huán)節(jié)均公示，公開征求社會(huì)意見。

（二）兼顧各方利益，激勵(lì)相關(guān)利益主體參與改造，發(fā)揮市場機(jī)制作用

第一，尊重和保障土地權(quán)利人的權(quán)益。一是建立改造民主決策制度。以廣州為例，改造項(xiàng)目實(shí)行兩輪征詢居民意愿制度，同意改造戶數(shù)的比例達(dá)到90%以上（含90%）的，方可啟動(dòng)改造；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，簽訂附生效條件的搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議的居民達(dá)到2/3以上（含2/3）的，方可具體實(shí)施搬遷。二是建立土地增值收益共享機(jī)制。政府協(xié)商收儲(chǔ)用地，公開出讓后所得純收益按照一定比例與原產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行分配。三是鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人自行改造。城市更新項(xiàng)目，原土地權(quán)利人可以優(yōu)先申請自行改造或者合作改造。對于納入成片改造的，原土地權(quán)利人可以優(yōu)先收購歸宗后實(shí)施改造。

第二，引導(dǎo)激勵(lì)市場主體積極參與。一是增加更新項(xiàng)目操作透明度。除采取招拍掛出讓外，用地出讓價(jià)格按照公布的基準(zhǔn)地價(jià)結(jié)合規(guī)劃功能用途分類測算。開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施等在公布的控規(guī)圖中應(yīng)予以明確。二是予以綜合獎(jiǎng)勵(lì)和支持。包括容積率或建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)、地價(jià)減免、行政事業(yè)費(fèi)用減免、產(chǎn)業(yè)扶持獎(jiǎng)勵(lì)。三是開發(fā)利潤保底扶持。對市場意愿較低的項(xiàng)目，給予容積率調(diào)整、費(fèi)用減免或異地打包開發(fā)相關(guān)政策扶持。

第三，保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益。一是優(yōu)先保障社會(huì)公益。實(shí)施過程中公建配套和基礎(chǔ)設(shè)施同步規(guī)劃、優(yōu)先建設(shè)、同步使用。二是增加政府土地儲(chǔ)備。視情況對更新項(xiàng)目內(nèi)用地按一定比例進(jìn)行無償收儲(chǔ)。三是統(tǒng)籌城市協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)連片改造。將項(xiàng)目相鄰的邊角地、插花地、夾心地一并納入改造范圍。四是完成城市修補(bǔ)和生態(tài)修復(fù)。對原有建筑物進(jìn)行更新和周邊生態(tài)的修復(fù)，完善了社區(qū)功能；對范圍內(nèi)的文化古跡、歷史建筑進(jìn)行保育活化。

三、典型項(xiàng)目介紹分析

（一）深圳深業(yè)上城項(xiàng)目

位于深圳市福田區(qū)，原為賽格日立工業(yè)區(qū)，因產(chǎn)品升級換代，原有產(chǎn)業(yè)面臨淘汰。深業(yè)置地收購該廠區(qū)，以政府招投標(biāo)方式確定為改造主體，土地性質(zhì)由原工業(yè)用地變?yōu)樾屡d產(chǎn)業(yè)用地。項(xiàng)目占地78.65萬平方米，建筑面積約120萬平方米，項(xiàng)目定位為亞洲頂級城市綜合體，建成后將成為深圳CBD北區(qū)地標(biāo)性建筑群。

新興產(chǎn)業(yè)用地指融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、無污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)活動(dòng)的用地。該項(xiàng)目系“工改產(chǎn)”更新項(xiàng)目，緊扣深圳提倡的“產(chǎn)商居一體化”的城市新生態(tài)要求，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)向新型創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，提高了用地使用效率；配建生態(tài)步行天橋，構(gòu)建了區(qū)域交通微循環(huán)系統(tǒng)，連接了蓮花山與筆架山兩大公園景區(qū)，豐富了城市立體交通，拓展了城市居民休閑空間。

（二）珠海世邦國際商貿(mào)物流中心項(xiàng)目

項(xiàng)目位于珠海市香洲區(qū)，總占地約17萬平方米，原為香洲前山苗圃場，地上建筑年代久遠(yuǎn)、環(huán)境臟亂差。珠海世邦集團(tuán)公司通過股權(quán)變更方式取得該宗土地使用權(quán)，通過自主改造模式，將新項(xiàng)目打造成集商業(yè)、住宅、商貿(mào)物流為一體的多功能綜合體項(xiàng)目。

該項(xiàng)目系“工改居”“工改商”更新項(xiàng)目，市場主體通過股權(quán)收購取得改造主體資格，原國有資產(chǎn)通過城市更新得以盤活，城市邊緣化區(qū)域得以激活發(fā)展。項(xiàng)目以世邦國際裝飾廣場及本區(qū)域其他建材商業(yè)建筑為產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心，構(gòu)成珠海乃至珠三角地區(qū)建材家居中心。

（三）廣州TIT創(chuàng)意園項(xiàng)目

項(xiàng)目位于廣州市海珠區(qū)，前身是廣州紡織機(jī)械廠。根據(jù)廣州市“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，廣州紡織工貿(mào)集團(tuán)與廣州新仕誠發(fā)展公司攜手對工廠進(jìn)行改造。園區(qū)占地面積約9萬平方米，建筑面積約5.1萬平方米，保留了原有生態(tài)原貌和紡織工業(yè)元素，區(qū)內(nèi)綠樹成蔭、鳥語花香，成為市中心開放式原生態(tài)創(chuàng)意園區(qū)。園區(qū)入駐企業(yè)69家，形成以“騰訊微信”為核心，涵蓋了時(shí)尚創(chuàng)意設(shè)計(jì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技互聯(lián)網(wǎng)三大板塊。

（作者單位為煙臺(tái)開發(fā)區(qū)住房和建設(shè)管理局）endprint