航天衛(wèi)星領(lǐng)域“兩優(yōu)”項目中PPP模式的應(yīng)用思考

丁婷婷+周興旺

摘 要 隨著我國衛(wèi)星技術(shù)服務(wù)輸出能力的增強(qiáng)，在全球的影響力也越來越大。商業(yè)衛(wèi)星發(fā)射服務(wù)、衛(wèi)星和國際空間技術(shù)合作業(yè)務(wù)、航天技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用都對服務(wù)國家具有很高的資金要求和可信賴要求。“兩優(yōu)”項目作為我國對外經(jīng)濟(jì)交流和合作的重要載體，是我國與世界各國友好交流的重要組成部分，是國家行為。航天衛(wèi)星領(lǐng)域與“兩優(yōu)”項目具有很好的結(jié)合背景，并且由于資金回收的長期性，對PPP模式的應(yīng)用可以借助長期資金，市場化運作，提高效率，從而更好地促進(jìn)該領(lǐng)域的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 航天衛(wèi)星 “兩優(yōu)” PPP模式

一、我國航天衛(wèi)星“兩優(yōu)”項目對PPP模式的需求及可行性

討論中國航天的國際化，對中國航天產(chǎn)業(yè)來說，不走出去，就談不上大發(fā)展，也談不上真正輝煌的未來。從20世紀(jì)80年代開始，中國航天就組建了長城工業(yè)總公司（后來更名為中國長城工業(yè)集團(tuán)有限公司），對外承攬發(fā)射業(yè)務(wù)。從那時起，中國航天的國際化進(jìn)程就已經(jīng)算是啟動了。此后，中國航天先后實現(xiàn)了衛(wèi)星零部件出口、整星出口、搭載服務(wù)等，現(xiàn)在正在努力探索航天服務(wù)的輸出。

“兩優(yōu)”項目是“中國對外優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買方信貸”項目的簡稱，是中國給予發(fā)展中國家政府的優(yōu)惠性資金安排。“兩優(yōu)”項目的借款人一般為借款國政府主權(quán)機(jī)構(gòu)，某些情況下可以為借款國政府指定并經(jīng)中國進(jìn)出口銀行認(rèn)可的金融機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)，但應(yīng)由其主權(quán)機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保?！皟蓛?yōu)”項目作為我國對外經(jīng)濟(jì)交流和合作的重要載體，是我國與世界各國友好交流的重要組成部分，是國家行為。

航天衛(wèi)星領(lǐng)域中對“兩優(yōu)”項目的需求是比較大的，特別是對于發(fā)展中國家而言，衛(wèi)星服務(wù)具有短期大量資金需求且資金效益時間跨度長的特點。作為吸引私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減輕國家財政負(fù)擔(dān)的有效方式，公私合營（Public Private Partnership，PPP）模式在全球范圍內(nèi)風(fēng)起云涌，發(fā)展勢頭十分強(qiáng)勁。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。

在發(fā)達(dá)國家，PPP的應(yīng)用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)（如水廠、電廠），也可以用于很多非營利設(shè)施的建設(shè)（如監(jiān)獄、學(xué)校等）。在航天衛(wèi)星領(lǐng)域同時結(jié)合“兩優(yōu)”貸款和PPP模式是具有可行性和現(xiàn)實需求的。

二、兩優(yōu)貸款與PPP模式結(jié)合的應(yīng)用架構(gòu)

航天衛(wèi)星領(lǐng)域的PPP項目是一種特許經(jīng)營類的PPP模式，項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系。因此，特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。在航天衛(wèi)星領(lǐng)域，所有權(quán)仍然屬于“兩優(yōu)”項目的借款國，但是經(jīng)營收益權(quán)有私人部門參與，甚至讓渡經(jīng)營權(quán)，從而促進(jìn)PPP項目對私人部門吸引力。

如圖1所示，由PPP基金發(fā)起成立公司型SPV，獲取借款國主權(quán)機(jī)構(gòu)的授權(quán)和擔(dān)保，向中國進(jìn)出口銀行申請“兩優(yōu)”貸款。PPP基金可以是公司型，也可以是合伙企業(yè)型，PPP基金的資金來自私人部門的資金方，可以是銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)，也可以是資金雄厚的國有企業(yè)。之所以不設(shè)計私人部門直接投資SPV，擁有股權(quán)是為了方便，在SPV進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者其他股權(quán)變動的時候更加方便，并且往往SPV的主導(dǎo)權(quán)還是由借款國主權(quán)機(jī)構(gòu)占控股權(quán)，這樣才能獲得借款國主權(quán)機(jī)構(gòu)的“兩優(yōu)”貸款授權(quán)和擔(dān)保。

SPV此時有三類資金來源，一類是借款國主權(quán)機(jī)構(gòu)的出資，第二類是兩優(yōu)項目的貸款，第三類是PPP基金的股權(quán)出資。并且SPV公司具體負(fù)責(zé)PPP項目的經(jīng)營權(quán)或者享有收益權(quán)，符合各方的利益。

三、該應(yīng)用模式應(yīng)注意的問題

（一）政策風(fēng)險

由于是跨國的債權(quán)股權(quán)投資，首先需要考慮借款國和我國的政策方向，不能為了短期利益而忽視長期政策風(fēng)險。特別是部分發(fā)展中國家對PPP模式的支持力度還有待進(jìn)一步深化發(fā)展。當(dāng)?shù)貙PV公司的稅收政策、股權(quán)權(quán)益保護(hù)都是需要考慮的問題。

（二）匯率風(fēng)險

在我國“兩優(yōu)”貸款和PPP模式中，外匯計價方式都是人民幣計價，但是在借款國的PPP后續(xù)經(jīng)營中，都是需要使用當(dāng)?shù)乇緡泿牛@就涉及長期的經(jīng)營收益與股權(quán)收益受外匯變動的影響處理。在如此長期的債權(quán)股權(quán)投資項目中，短期的匯率互換等工具已經(jīng)失去套期保值的對沖作用，所以必須做好防范匯率風(fēng)險的工作。

（三）營運風(fēng)險

在實際運營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達(dá)不到私營合作方的預(yù)期水平而造成較大的營運風(fēng)險。運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以減少日后的運營成本。

（四）技術(shù)風(fēng)險

航天衛(wèi)星領(lǐng)域，技術(shù)是核心競爭力，應(yīng)該嚴(yán)格遵守各國的法律政策和規(guī)定，在技術(shù)服務(wù)輸出中，PPP項目與實際建設(shè)及運營相聯(lián)系，相關(guān)的參與方，特別是SPV公司應(yīng)切實保護(hù)各方合法權(quán)益。對于技術(shù)等客觀原因?qū)е碌捻椖渴?，?yīng)該在事前制定完整的退出策略，否則會造成“兩優(yōu)”貸款的貸款人（中國進(jìn)出口銀行）和PPP基金的出資方的資金損失。

（作者單位為中國長城工業(yè)集團(tuán)有限公司）

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