關于個人外匯業務一體化協同監管的思考

【摘要】隨著個人外匯業務的多元化發展和監管需求，個人外匯業務一體化協同監管的可行性得以逐步提高。本文從本外幣一體化協同監管、涉外主體一體化協同監管兩方面探討個人外匯業務一體化協同監管的思路，從業務的自然屬性入手，結合現行監管類型和要求，在制度建設、系統設計、業務實踐等方面探討其可行性，提出面臨的問題及相應的解決方法，以完善監管網絡、提升監管效率、提高監管水平。

【關鍵詞】個人外匯 一體化 協同監管

隨著中國居民對外交往增多，個人外匯業務得到了長足發展。網絡、電子銀行、大數據的發展則加速了個人外匯業務的便利化發展。便捷、高效、多樣化的個人外匯業務在深受大眾親睞時，也拓展自己的領域，在某些條件下，與人民幣業務、企業業務交織在一起，因此，單獨對個人外匯業務實施監管已不能滿足外匯管理的需求，要從多方面來實施個人外匯業務一體化協同監管。本文從不同的視角和分類標準及方法，來探索不同的協同監管方式，不同領域相互交織，從而形成“疏而不漏”的監管“天網”。

一、個人外匯業務一體化協同監管的現狀

（一）結售匯業務的天然屬性決定了本外幣一體化協同監管的需求基礎

一般而言，各國貨幣使用界限多以其地理界限為準（美元等世界貨幣有例外），即，一國境內唯一合法使用的貨幣是本國貨幣，他國貨幣不得在本國境內流通使用。這是一國經濟主權的體現之一。因此，人員在不同國家間流動，其對當地商品和服務的需求，需以不同的幣種計量、交易；同理，商品、服務、資金在不同國家間流通，也需以不同的幣種計量、交易，這是結售匯業務存在的基礎。從業務形式而言，中國外匯局監管的結售匯業務是資金在境內人民幣與外匯之間的轉化和兌換，這是結售匯業務的內在聯系、天然屬性。這種天然屬性，決定了本外幣一體化協同監管的自然屬性。

（二）外匯與跨境人民幣具有一定的替代效用，要求本外幣一體化協同監管來健全監管體系

隨著人民幣國際化的逐步推進，跨境人民幣在某些方面和一定程度上對外匯形成了替代作用。如：港澳臺地區可以直接向境內個人匯入跨境人民幣資金，而不一定使用外匯。

在外匯儲備方面，跨境人民幣則可能是把雙刃劍。樂觀的考慮，在外匯儲備面臨沖擊時，跨境人民幣可以部分地替代外匯，從而減小沖擊力；而硬幣的另一面則可能是，由于公眾對貨幣堅挺或疲軟的預期而形成與貨幣當局期望正相反的操作浪潮，峰谷疊加，從而加劇外匯市場、外匯儲備的動蕩。

（三）個人外匯業務與企業外匯業務交織在一起，需要涉外主體一體化協同監管強化監管效能

企業高級管理人員、自然人股東等的個人外匯業務往往與其關聯企業的外匯資金活動交織在一起，如果簡單地分而治之，必然會忽視兩者間的聯系，形成監管盲區。

1.個人借企業之名的外匯業務。目前，中國對個人投資境外房地產等個人資本項目持否定態度，因此，為了繞開外匯監管，將境內個人資金匯出境外，利用本人在企業的身份、借企業之名進行海外投資就成為理所當然的選擇。隨著“一帶一路”等國家戰略的推進，這類“走出去”的企業在某些方面還能享受的政策優惠。與此同時，企業在海外的經營活動究竟如何，資金用途是否與其報告一致，外匯管理局因監管手段、能力、成本等多方面的制約而難以核實。這就為企業逃避監管，進行不實經營活動提供了空間。個人借企業之名購置境外房產、進行證券投資活動，正是借用了這一漏洞。若處在人民幣貶值預期下，會加重資金外流壓力，加速外匯儲備流失。

2.企業借個人之名的外匯業務。企業涉外資金流動監測更注重業務真實性，重在防止無真實交易背景的資金匯劃。但是，在商貿實踐中，不是所有的真實交易都有適當的憑證、單據等資料；有些支出項目零散，按現有規定嚴格執行會加重企業人力、財力成本，使得企業疲于應對，如：交易前保證金的支付和存放指定賬戶，以及未能達成交易后，保證金的境外存放或調回境內；境外代表處的零星支出等。因此，出于便利性、成本控制等方面的考慮，企業自然會利用個人外匯便利額度，以個人外匯“分拆”方式向境外匯出資金。而且，經常辦理涉外業務的企業工作人員，反外匯查處的意識非常高，為了阻斷外匯局對人民幣資金來源的探究，往往通過存取現金或多層次轉賬等方式模糊資金來源，使得外匯局的證據鏈條充分性不足。

二、個人外匯業務一體化協同監管面臨的問題

（一）追溯分拆購付匯資金來源困難重重

目前的分拆監測，首先以境外收款人為關鍵詞搜索相關購付匯人員，再通過經辦銀行、兌換機構查找購匯的人民幣資金來源的賬戶和所有者，然后外匯局匯總、分析：資金來源若為同一人或企業，或具有關聯關系，則可確定為分拆，否則，不為分拆。在整個監測過程中，追蹤人民幣資金來源是至為重要的環節，是最終結果的決定因素，也是問題頻發的環節。

問題一：購匯人賬戶為本行非本地區的賬戶（如：購匯行所在地為A省，賬戶的開戶行所在地為B省），雖然可以查到確切的賬戶、戶名、身份證號或組織機構代碼，確定資金來源，但是，由于銀行內部組織結構和權限設置等方面的因素，時間成本較大（多為10個工作日以上，個別的更久），拖沓現象嚴重，非常影響監測效率。

問題二：購匯資金來源于他行或支付寶、微信等第三方支付機構，部分經辦行可以以查到賬號，但是無法查找資金來源人的身份證號或組織機構代碼，無法驗證究竟是重名還是同一人；通過POS機轉入的，查不到賬號、姓名；境外第三方支付機構通過境內第三方支付機構轉入資金，則無法查到資金來源的信息。

問題三：資金流轉如果超過3個層次賬戶時，經辦銀行無法準確定位究竟誰是真正的資金來源。幕后操縱者可通過多層次轉賬模糊、掩蓋資金運行軌跡。

問題四：以存入人民幣現金購匯的方式，直接阻斷追蹤資金來源。

（二）外匯與跨境人民幣分而治之的管理模式引發多重問題

在現行的監管體制下，跨境人民幣與外匯分別由人民銀行貨幣政策部門和外匯管理局兩套不同的組織體系、業務系統分別監測，數據傳輸、匯總、分析，乃至形成預測、預警的過程較長，甚至由于各自數據獨立性，通過數據模型對一些潛在風險進行綜合計算而得出操作建議的能力被弱化。監管體制內部因“人民幣”和“外匯”直管部門不同而分部門、分系統的分別監管模式，客觀上形成了政策差異而導致的套利空間，“引誘”涉外交易主體通過靈活地選擇跨境人民幣或外匯規避監管，體現出外匯管理等相關法規“惡”的一面，對監管效果和風險預警形成了組織上和技術上的桎梏，在一定程度上，削弱了監管效率，增加了監管難度。endprint

（三）被處罰企業通過變更企業名稱降低行政處罰信息的價值

按照目前外匯管理行政處罰信息公開的要求，涉及企業的信息予以公開，涉及銀行、個人的不予公開，因此，一些企業在接受處罰后，一般會迅速變更企業名稱，以消除處罰信息對企業的影響。雖然，理論上可以通過企業高管、核心成員，來強化個人外匯信息與關聯企業信息之間的信息聯系，但是，外匯管理局現行的各種監管系統仍以傳統的貿易類型分別監管，數據庫中的信息因缺乏從被監管者角度進行分類、篩查的手段，因而導致利用率不高。因此，行政處罰信息的價值和震懾力尚可進一步挖掘。

三、個人外匯業務一體化協同監管的建議

（一）實施本外幣一體化協同監管，多措并舉、相互配合，精準打擊“分拆”等違法違規行為

追溯分拆資金來源的4個問題中，問題一是“屬地原則”的局限，可以通過銀行內部更寬松的授權制度來解決；問題二則比較復雜，部分解決辦法是在監測流程中增加一個環節---在經辦銀行反饋了資金來源賬號和開戶行后，外匯局將這種經辦行來源的業務信息轉發到相關的開戶行，由其補充相關賬號的戶名、身份證號或組織機構代碼等信息，然后再發送到外匯局集中分析。另外，需要支付結算管理部門在制度和手段等方面的配合，對POS機的所有者、境內第三方支付機構，明確其了解客戶、盡職審查的職責，清理不實信息和盲目擴張后的遺留問題，務必做好方便快捷的同時不隱匿資金的行蹤，監測管理到位；問題三則需要強大的篩查分析系統，邏輯關系、項目層次設置等，靠大數據手段解決大數據問題。調整外匯管理局的分拆監測模塊的部分設計，增加對多層次資金流轉軌跡的監測項目，避免因系統簡單化錯失監測信息；問題四則更多需要人民幣現金管理方面的配合。一是將“分拆”這一概念從外匯領域拓展至人民幣領域，在目前監測5萬元現金存取業務的基礎上，對大額、頻繁現金存取業務進行限制及來源、用途說明，給現金使用戴上“緊箍咒”（可借鑒“英達案”中美國康涅狄格州的“拆分現金交易”罪），二是充分利用現代電子貨幣發展的強勁勢頭，強化非現金支付結算的使用環境，形成非現金為支付結算常態，實物現金為例外的環境氛圍，培養一種共識：無論是否使用現金，都無法規避監管，且監管成本相當低廉，無漏洞可鉆。

（二）統一跨境人民幣和外匯管理，實現涉外資金一體化監管

統一機制、統一系統。將跨境人民幣納入外匯管理局的監測系統，在幣種選項上增加“跨境人民幣”，在管理思維上，將“跨境人民幣”視為外匯管理的一種特殊“幣種”形式。將國際收支申報信息和資金匯劃信息統一在同一監管、分析、評估體系內，便于信息比對、匹配和統計，更加完整地估算中國跨境收支規模和細分，從而更好把握中國對外收支的形勢。而且，此種模式的可行性較高，與各銀行現有業務運行模式匹配度好，對各銀行的日常業務運行和管理的影響微乎其微，只在人民銀行內部進行業務系統等方面的調整即可，改革成本相對較低，成效卻好。

統一管理、統一規則。在市場準入、機構審核、業務審查等方面，統一制度規定。將外匯和跨境人民幣收支信息納入同一政策框架之下和同一分析系統，避免幣種選擇形成的政策偏頗，避免扭曲微觀主體的市場行為，數據變化更貼近市場運行軌跡。據此建立的相關風險模型，更具有經濟研究和實操意義，更全面地掌握情況、評估中國涉外資金整體狀況、行業情況、重點主體運營情況，此外，此舉對推動涉外主體的一體化協同監管，具有重要意義。

（三）打破個人、企業監管界限，實現涉外主體一體化監管

企業可通過變更其名稱來弱化處罰信息的效果，但是，一般而言，企業的大股東、高管核心人員等關鍵信息并不會隨之變動。外匯局可以從不公開的處罰信息中，以個人為關鍵字，建立信息關聯，更加敏銳地察覺企業動向。

從系統設計來講，在跨境資金流動監測與分析系統中增加個人和企業關聯信息模塊，從個人外匯業務監測、貨物貿易、資本項目和外匯檢查等系統中采集相關數據信息，形成有效的可甄別信息。按照是否參與過違法違規活動、組織及參與程度、是否還在繼續參與違法違規活動、案件金額及性質、查處難度、查處后的應對措施及態度、與歷史案件的相似度等因素，對于組織者、參與者（含匯集資金的境外收款人和境內境外個人身份轉換的歷史）、公司（包含變更名稱、法人代表的歷史）進行分級管理，定期篩查、重點關注，形成較為完整的企業、個人資金運行軌跡，對可疑個人、可疑企業、重點企業建立長期關注檔案信息，將事后監管結果運用于事前防范，為反洗錢、打擊恐怖主義等夯實基礎。

另外，企業與個人的一體化協同監管的采集信息，還要對相關人員的職業、職位、社會關系等相關信息進行精細化定位，從而確定借殼或分拆的重點監測方向，有的放矢，避免大而不當或監管過緊引發的不良預期。

綜上所述，外匯局自身能解決的只有一小部分，解決更深層次的問題，則需要與人民銀行支付結算、反洗錢、貨幣金銀等管理部門合作，須與完善境內人民幣的非現金結算、現金管理等多方面聯手，共同行動，才能達到更佳的效果，這需要更深、更高層次、多方面的一體化協同監管。

作者簡介：趙霞（1976-），女，漢族，山西省平定縣人，供職于中國人民銀行陽泉市中心支行、國家外匯管理局陽泉市中心支局，經濟師，東北財經大學碩士在讀。endprint