社會福利轉型下普惠型兒童福利制度的構建

程 煕

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

社會福利轉型下普惠型兒童福利制度的構建

程 煕

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

隨著中國社會經濟轉型，我國社會福利正由較低層次的“補缺型”向較高層次的“適度普惠型”轉變。在普惠型社會福利制度下，普惠型兒童福利制度的構建意義非凡。經過六十多年的發展，我國目前兒童福利從嚴格意義上來說仍是一種補缺型制度，兒童福利制度領域出現的種種問題缺乏一個健全的制度來解決。因此，本文從兒童福利的制度構建、立法水平、資金籌集和服務的專業化等方面進行分析，并提出相對應的政策建議。

社會福利轉型；兒童福利；普惠型兒童福利

一、相關概念介紹

（一）社會福利轉型的內涵。社會福利轉型，即由較低層次的“補缺型”向較高層次的“普惠型”轉變?！把a缺型”社會福利起源于 1601 年英國的《伊麗莎白濟貧法》，是與工業化初期階段相聯系的社會福利發展模式。它以自由主義哲學為理論基礎，認為自由競爭是資源配置的最佳方式，市場經濟是實現社會福利的有效途徑，國家對于市場的干預只會降低資源配置的效率，影響社會福利的最大化，因而主張國家僅對市場化進程中生活困難的居民實施最低限度的福利保障?！捌栈菪汀鄙鐣＠鹪从诙鸷髿W洲福利國家理論和實踐，是與工業化高級階段相聯系的社會福利發展模式。它以歐洲社會民主主義理論為指導，認為貧困源于社會，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項基本權利。同時，大規模稅收和轉移支付也可以增加社會福利的邊際效益和總量。[1]

當前，中國社會經濟正經歷著巨大的變革，國家政治體制的變化、經濟社會的快速發展，以及國家社會保障體系的健全，都推動著社會福利轉型的實現。

（二）普惠型兒童福利制度。普惠型兒童福利是為立法范圍內的所有兒童普遍的、客觀的需求提供的各種旨在促進兒童正常生活和生理、心理持續健康發展的社會政策和社會事業。美國《社會工作年鑒》中指出：“兒童福利是旨在謀求兒童愉快生活、健康發展，并有效發掘其潛能的一切活動，它包括對兒童提供直接福利服務，以及與促進兒童安全發展有關的家庭和社區服務等?！甭摵蠂?959 年頒布的《兒童權利宣言》中提到：“凡是以促進兒童身心健康發展與正常生活為目的的各種努力、事業及制度，都稱之為兒童福利?！盵2]聯合國《兒童權利宣言》和美國《社會工作年鑒》所講的兒童福利，都是普惠型兒童福利的概念。

二、我國兒童福利制度發展

我國的兒童福利制度自從新中國成立以來，已有六十年的發展歷史。但是長期以來，我國的兒童福利制度是我國市場經濟體制改革的配套措施，是一種補缺型的福利模式，而不是以維護社會公平為主要目的而設置的，也不能推動新型福利體系的建立。改革開放以來，隨著社會經濟的發展，兒童福利制度不能適應當前的社會主義市場經濟體系，涌現出了各種新問題，在社會轉型期間愈發突出與嚴重。因此，在社會福利轉型的大背景下，我國當前的兒童福利制度也呈現出轉型期的特點，正朝著覆蓋全體兒童的、普惠型兒童福利制度轉變。

（一）當前中國兒童福利發展現狀與存在的問題

1.制度建設與當前經濟社會發展水平脫節。目前，我國針對 “三無”孤兒、棄嬰、殘疾兒童的社會福利制度已經建立。所謂“三無”，即無依無靠、無家可歸、無生活來源。但隨著改革開放和社會轉型的發展，社會不穩定因素漸漸增加，使得兒童福利事業面臨的問題更加復雜多樣，我國廣大的兒童在基本生活、教育、醫療、住房等方面都缺乏保障，他們的健全發展也受到阻礙，這與我國當前社會經濟發展水平是不相符的。另外，當前我國兒童福利政策的涵蓋范圍以孤兒、困境兒童和困境家庭兒童為主，普通兒童并未被納入其中，他們被隔離在兒童福利制度之外。因此，從構建社會主義和諧社會的角度出發，必須加快兒童福利的制度構建。

2.立法缺失。1990 年以后，隨著我國立法國際化進程加快，兒童福利的相關立法進程也逐漸開展起來。1990年簽署了聯合國《兒童權利公約》后，又出臺了多項關于兒童福利的綱要和規劃，如《中國兒童發展綱要( 2011-2020) 》，提出要建立和完善適度普惠的兒童福利體系；2010 年國務院辦公廳下發《關于加強孤兒保障工作的意見》，提出要建立健全與我國經濟社會發展水平相適應的孤兒保障制度，這是新中國成立以來第一次制訂的具有普惠意義的政策性文件；2013 年中國共產黨十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要健全困境兒童分類保障制度；民政部于2013 年發布了《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，于2014發布了《關于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》。

這些規劃綱要都體現了對兒童的生存、發展的關心，對我國普惠型兒童福利制度的構建具有重大的引導意義。但當前兒童福利政策立法中依然存在問題。首先，我國目前的兒童福利法律規則過于零碎、粗糙，針對兒童的統一的《兒童福利法》仍未出臺。政策的指導意義大于實踐意義，立法水平較低，很大程度上影響政策推進實施的效率。其次，我國當前的兒童福利相關法律是為少數的處于殘疾、困境地位的兒童群體制定的，普惠型、制度型兒童福利的相關立法仍待制定。

3.政府財政支持不足。隨著越來越多的孤兒、困境兒童、困難家庭兒童的出現，我國的兒童福利供不應求的局面愈發嚴重。當前，我國的兒童福利沒有中央財政的專項資金，從保障的水平上來看，當前發放的主要是基本生活費，只能保障兒童的基本生活，對兒童大病和殘疾兒童康復手術救助力度極為有限。2010 年我國開始實行孤兒津貼制度，每月給機構內的孤兒和散居孤兒發放基本生活保障津貼，經費由中央財政提供。由于各地財政差異，導致支持力度不同，使得各地在實際工作過程中會出現各種不同的問題，兒童的福利沒有保障，從而嚴重威脅兒童的生存和發展。

4.兒童福利服務專業化程度低。兒童福利服務以服務兒童、改變兒童和發展兒童為宗旨，具有很強的專業性要求。就我國整體情況而言，我國現有的兒童福利服務的專業化程度低，兒童福利工作者的知識水平、技能水平低，大多數的兒童福利工作者都缺乏專業的培訓和系統的教育。當前兒童福利服務關注的重點是為兒童提供免費的生存照料場所、教育資源等物質方面的內容，往往忽視了對兒童給予心理療助與專業照顧。

（二）政策建議

1.制度構建。在制度構建時，應立足于我國兒童現實情況，擴大兒童福利的概念和對象范圍，建立與社會經濟發展水平相一致的積極的、預防性的兒童福利政策，建立普惠型兒童福利津貼制度，建立覆蓋所有兒童的普惠型兒童福利制度。這些就需要發揮政府的主體作用和責任，同時，也需要各層級的行政機構和基層組織的配合輔助，從而形成一套完善的兒童福利服務工作體系。普惠型兒童福利機構的建設要做到主體的社會性和服務范圍多層次性，不單滿足兒童的基本生存需要，還要兼顧兒童的心理、精神上的需求，要涉及基本生活、教育、醫療、立法、住房、服務、心理健康等方方面面，盡可能促進全體兒童的全面發展，真正實現兒童的權利。在普惠型兒童福利構建過程中，還應積極主動借鑒發達國家和地區的先進經驗，諸如應該注重兒童福利的預防性，而不僅僅是強調事后救助性。

2.加強立法。普惠型兒童福利制度的建立需要加強兒童福利法制建設。大力推動《兒童福利法》的出臺，將零碎的法律法規整合形成系統的、完整的兒童福利法律體系，統一管理全國兒童福利事務?！秲和＠ā分胁粌H要明確規定兒童基本生活、教育、醫療康復、住房、司法保護等方面的法律法規，還要完善《婚姻法》規定的親權制度和監護制度。普惠型兒童福利制度立法上的完善需要發揮多方面的力量，應明確國家、家庭、社區在《兒童福利法》上應承擔的責任和任務，保障《兒童福利法》的順利實施。

3.加強資金支持力度。普惠型兒童福利制度的發展需要大量的資金保障。首先，要確立政府作為提供普惠型兒童福利主體的地位，設立普惠型兒童福利的專項基金，增加政府對兒童福利事業的投入。同時，積極引進和吸收社會力量的參與，拓寬資金籌集渠道，多渠道籌集資金，采取多種方式對兒童重大疾病進行救助，形成一個滿足全體兒童的福利體制。政府要加大國家財政對兒童福利的支持力度，加強福利服務硬件設施的升級和建設，逐步形成比較均衡的兒童福利供給格局。

其次，要加強對兒童福利基金的管理和監督。應加強對兒童福利事業單位、社會募捐福利基金的財務管理，加強基金的安全性，杜絕福利資金的貶值、挪用和流失。民政部門作為主要推進部門，要與各地的財政、發改委、編辦等部門進行協調，未來需要在頂層設計上制定跨越部門的指導性政策，動員、利用民間資源，從而減少各地開展工作的障礙。

4.設立專業化的兒童福利工作人員隊伍。普惠型兒童福利制度的發展需要推動專業化兒童福利服務人員隊伍建設，實現服務的專業化。首先，應采用多級兒童福利服務體系建設，建立省、市、縣、區（ 村） 多級兒童福利人員體系， 在兒童、家庭、政府及社會資源之間架起橋梁， 將兒童福利服務傳遞到那些真正需要它的兒童那里。[3]

其次，健全兒童保護機制需要配套機構與加強人才隊伍建設。完善兒童保護制度需要加強配套設施建設，加強專業人才的培養，采取激勵性措施，如提高兒童福利工作者的收入或者社會地位，鼓勵社會力量積極參與。建設專業化、職業化的兒童保護社會工作人員隊伍，對構建普惠型兒童福利制度來說必不可少。打造一支專業的兒童福利工作者隊伍，不僅要實現兒童福利工作者工作價值與理念層面的專業化、工作理論與知識的層面的專業化，還要實現其社會工作實務與技能層面的專業化。

[1]代恒猛．從“補缺型”到適度“普惠型”——社會轉型與我國社會福利的目標定位[J]． 當代世界與社會主義，2009,(02):166-169．

[2]成海軍，朱艷敏．社會轉型視閾下的普惠型兒童福利制度構建[J]．學習與實踐，2012,(08):85-96．

[3]構建普惠型兒童福利服務體系[J]．社會福利，2015,(06):8-10．

C913．7

A

1007-0125(2017)15-0213-02

程 熙（1996-），女，湖北武漢人，武漢大學政治與公共管理學院，本科生，研究方向：社會保障。