綠色項目PPP快速發展背后存隱憂

李卓

西方國家最早開始嘗試PPP模式建設基礎設施和公共服務體系，在緩解政府資金壓力，提高項目合作效率方面取得了一定成效。盡管目前各國PPP實踐中并沒有針對綠色PPP項目制定專門的政策規定和管理體系，但是從一些具體案例中，依然能夠為綠色PPP找到大量有益的經驗和教訓。借鑒國外PPP發展和管理的先進經驗，對完善我國現有PPP相關政策制度、解決綠色PPP項目開發和管理過程中暴露出的各種問題，都具有積極的意義。

綠色PPP的國際經驗

一是設置排他性保障條款和靈活的價格調整機制。綠色PPP項目大多周期較長，項目運營過程中不可避免地可能受到規劃調整、政策變化、政府換屆，以及違約行為的影響，面臨經營風險。因此，以上位法的形式明確政府責任和義務，保障PPP參與方利益是各國常用的做法，包括專項法規、國家元首行政命令，以及國家政府指導性文件、操作指引等。除此之外，國外政府會通過在項目協議中明確排他性保障條款或設置靈活的價格調整機制等手段，保障社會資本方的合理收益

例如20世紀末馬其頓的Jegunovce鎮市政垃圾PPP項目，由Delva公司中標，項目的全部運營風險由Delva公司承擔。為保障Delva公司的合理收益，Jegunovce市政和Delva簽訂了特許經營合同，并在合同中設立了排他性條款，授予Delva公司收集當地家庭垃圾及與工業企業、公共機構等直接簽訂垃圾收集合同的獨家權利，作為回報，Delva公司每年向市政支付其當年利潤的8%。從實施的效果看，Delva公司后續運營中的大部分收入都來自于工業企業和機構，包括學校、警察局和郵局等。由于項目運行穩定，Delva公司和市政也一直保持了良好的合作關系。該項目的成功也為其他類似的市政固體垃圾PPP項目提供了參考和借鑒。

而同樣是市政固體垃圾PPP項目，1994年保加利亞魯塞（Rousse）的項目則是通過設置靈活的價格調節機制來保障社會資本的利益。該項目由德國RWE公司作為社會資本進行運營，RWE和魯塞市政垃圾管理公司成立了項目公司“Rousse – REB Ecoservice”Ltd負責市政固體垃圾的管理運營活動。項目公司按照預先協議的費用比例向魯塞市政收取費用，項目合同規定如果通貨膨脹、燃料或者勞動成本上升超過10%，雙方可以就服務的價格進行調整。這樣的合同安排模式為后續項目提供了有益的范本。

二是細化明確經營管理績效標準。嚴格準入條件、規范合同管理以及加強后續運營監督，是確保PPP項目的穩定運行、實現預期效果的基礎保障。英國政府在2001年頒布的《公私合作指南》中，就對參與PPP的社會資本方的專業能力、運營能力和資本實力等，都提出了嚴格的標準，要求擁有超過25%或7000萬英鎊的市場份額，資質優良。

三是預先確定合理的退出機制。完善合理、市場化導向的退出機制是社會資本方參加PPP不可或缺的另一項重要保障。英國、澳大利亞等國都頒布了專門的合同管理指南和相關細則，對于未來項目執行過程中可能發生的各種變化規定了明確的方法和流程，包括項目終止、所有權轉移、項目延期、服務變更、價格調整等，尤其對PPP項目社會資本方退出機制做出了明確的規定。按照國外實踐，PPP社會資本方退出的機制包括：政府或國有企業回購、向其他市場主體轉讓、通過資產證券化方式退出等。

四是明確責任分工和風險分擔。法國佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨國鐵路是1995年歐洲決定將PPP模式引入歐洲TEN-T鐵路連接網建設中后開始建設的一條鐵路線路，由法國和西班牙兩國共同建設。項目總投資10億歐元，特許經營期為50年，項目建設會得到法國、西班牙和歐盟共5.4億歐元的補助。在本項目中，政府負責項目的設計，社會資本方則負責項目的建設、融資和特許經營期內的運營，雙方在合同中對于項目后期的維護和運行績效做了嚴格的界定。如果社會資本方沒有滿足合同績效要求，則會受到政府的罰款。另外，由于運營風險主要由社會資本方承擔，政府和社會資本方雙方均采取了一系列措施努力降低項目風險，包括：從融資角度來看，政府給予大量補貼，占到建設成本的57%；社會資本方也為項目提供銀行擔保等資金支持。此外，在預測鐵路客運量時，雖然社會資本方有意愿來最大限度地增加鐵路客運量，但法國、西班牙兩國政府基于客觀因素給出了比較準確的預測結果，為風險合理分擔奠定基礎。

完善綠色項目PPP模式的

幾點建議

一是釋放環境資源價值，完善投資回報機制。綠色PPP項目公益性較強，除市政污水和垃圾處理等能夠在未來產生穩定收益的項目外，其他如水源保護、生態修復、水體治理等類別的項目都需依靠政府付費來支持。因此，釋放綠色項目所帶來環境效益或資源的價值，探索建立相關投資回報機制，吸引社會資本的參與，才能減輕政府的財政負擔，推動環保產業進一步擴容。具體來說，可以積極利用環境修復及治理所產生的環境資源價值，嘗試采用資源組合開發模式，將單純的環境修復和治理項目同其他能夠創造穩定收益的資源開發項目相結合，包括修復地區周圍的土地開發、生態農業、生態旅游、林下經濟等。例如，區域山水田林的生態修復同周邊生態旅游開發相結合，土壤修復與土地開發、耕地占補平衡等有機結合，推動環保產業與其他產業的共生發展模式。又如，在畜禽養殖糞便處理、農作物秸稈、垃圾處理機污水處理等行業積極推行資源化處理，在進行環境污染物處理的同時向下游資源利用延伸，以此形成新的收益來源，釋放潛在市場潛力。

二是創新環境治理模式，推動環保企業進行技術創新。應積極鼓勵社會資本方、環保企業進行技術創新，從而降低環境治理等綠色項目的運營成本，并通過PPP項目靈活的定價和調價機制，將項目執行過程中降低成本而產生的額外利潤讓與社會資本方，這樣最大限度地形成對社會資本方進行環境治理模式創新的正向激勵機制。例如，對于農村垃圾處理項目，考慮就地推行資源化利用，從而減少垃圾治理的轉運成本等。又如，對于農村生活污水處理、垃圾處置、畜禽養殖污染防治等項目根據行業進行打包，在更大一級的行政區域內，如以市為單位進行整合，選擇專業社會資本統一建設運營。endprint

三是針對環保類PPP項目公司制定稅收優惠政策，吸引社會資本參與。建議考慮研究出臺針對綠色項目PPP的稅收優惠政策，在PPP項目公司成立和到期資產交易轉讓兩個階段，在增值稅、所得稅等主體稅種上給予一定優惠力度，以切實降低PPP項目公司的經營成本，提高社會資本參與綠色PPP項目的積極性。

四是嚴格綠色PPP項目績效付費機制，倒逼市場準入門檻提升。綠色PPP項目的最終目的是提供環境公共服務供給，改善環境質量。嚴格執行按績效的付費機制是保證環境服務供給質量的重要手段，也是倒逼環保PPP項目提高準入門檻的有效措施。在環保類PPP項目的方案論證和財政雙評階段，建議環保主管部門對環保PPP項目的環境改善效果與對應付費機制進行重點評審，對于環境績效考核不明確、不可行或按績效付費機制不合理的環保類PPP項目，堅決予以否決，不予納入國家或當地PPP項目庫。

五是建立覆蓋PPP項目全生命周期的財政規劃機制。目前，我國實行三年滾動中期財政規劃制度，而綠色PPP項目的周期普遍可以達到20年甚至30年，在如此長的時間跨度內，面對政府財政收入和支出存在很大不確定性以及政府還需將PPP支出納入財政支出的情況下，如何既確保PPP項目長期穩定運行、保障社會資本方合理收益，又穩妥控制政府財政支出壓力和風險，就顯得至關重要。

為解決上述問題，應嘗試建立覆蓋PPP項目全生命周期的財政規劃和管理機制，對PPP項目的建設、運營、績效達成情況進行動態跟蹤，并據此調整政府財政規劃中因PPP項目而產生的支出義務和責任；探索建立科學、全面的PPP 項目財政風險監管技術、方法及配套的財政風險監管業務流程和管理制度。例如，在PPP項目運營階段，可以考慮建立財政風險動態監管模型，及時發現、應對PPP項目運營中的新問題；編制PPP項目全周期財政風險管理手冊，為控制PPP項目財政風險提供具體指引。

對于PPP項目的全周期管理，應重點抓住項目運行績效監管。一方面要防止社會資本方通過PPP項目獲取暴利，另一方面還要防范由于市場等因素導致項目合同無法按計劃履行，導致政府不得不對項目進行收購，給政府帶來額外財政負擔。政府可以考慮通過定期審閱項目公司的財務報表、項目運行情況報告、第三方核查等方式，對PPP項目的建設和運行進行監督，對可能發生財政的風險及時進行預警和處置，保障項目平穩運營。

六是選擇社會資本應將運營能力作為核心考量因素。PPP模式的核心是通過公私合作，依靠專業機構提升公共服務和設施的運營效率。因此，地方政府在選擇合作伙伴時，應把運營管理的專業能力，作為核心考量因素，實現“專業的人做專業的事”的初衷。為此，在PPP項目招標采購環節中，除了對建筑施工資質，以及融資能力進行評審外，還應對主體的運營管理資質和能力、業務經驗等設定明確的標準，并制定明確的項目運營技術標準和跟蹤考評方式。通過咨詢第三方機構，詳細測算項目的規模、質量要求、投資額度、補貼缺口等信息，并在招標時對社會資本方的技術方案進行評審，不僅有助于提升對合作方長期運營管理能力的篩選，更有助于減少不合理低價中標的現象，確保PPP項目長期穩定運營。這不僅有助于保障PPP項目運營管理的質量，也能夠有效地避免不合理低價中標現象的蔓延。

七是借助綠色金融政策“東風”，推動綠色PPP模式和政策創新。綠色PPP模式和綠色金融在政策目標上的高度一致，給了兩者相互融合、增強協同效應提供了廣闊的空間。一方面，建議在國家新設立的五個綠色金融試點示范區內，組織開展綠色PPP模式與政策創新試點，在環境治理模式創新、完善投資回報機制、強化績效付費機制、綠色金融政策融合等方面進行積極探索，在不同綠色產業領域，積極探索因地制宜的發展新模式和新業態，將各試點區域建設成綠色產業和綠色金融政策互相促進、協同發展的示范區。另一方面，在國家層面和綠色金融試點地區，推動設立以政府引導為輔、金融機構參與為主的國家級或地區級綠色產業基金，以多元化的綠色金融創新工具為手段，采用債券為主的融資模式，重點支持包括環境治理和生態保護在內的綠色項目采用PPP模式。

（作者單位：中創碳投）endprint