內雙峰模式下我國實施行為監管的挑戰與展望

賈曉雯

近年來，隨著我國金融市場的深化發展，金融創新活動不斷涌現，金融產品與服務日益呈現出多樣化、復雜化、混業化的特點，金融機構與金融消費者之間的信息不對稱加劇。金融機構作為金融產品與服務的供給方，在市場中的優勢地位愈發明顯。同時由于經濟發展及個人財富的不斷積累，參與金融交易活動的群體快速增加，但大多數金融消費者并未掌握與其自身財富水平相匹配的專業金融知識，為金融機構利用其市場優勢地位進行不當謀利提供了可能，潛在的行為風險隱患不容忽視，行為監管的重要性愈發突出。

近期召開的全國金融工作會議對于金融風險應對、監管體制完善、金融消費者保護等事項做出了一系列重大戰略部署，其中明確提出要更加重視行為監管，加快建立、完善有利于保護金融消費者權益、有利于增強金融有序競爭、有利于防范金融風險的機制，并決定設立國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“國務院金融委”），以加強金融監管協調。這為我國金融監管補短板、完善監管方式確立了基本的方向。在此背景下，如何迅速轉變以往“重審慎監管、輕行為監管”的理念并統籌調動監管資源，構建具有中國特色的雙峰監管模式以確保行為監管的有效實施，是當前迫切需要解決的現實問題。

雙峰監管理論起源及模式分類

英國經濟學家邁克爾·泰勒于1995年最早提出“雙峰”（Twin Peaks）監管理論。該理論認為，金融監管應當致力于兩大目標的實現：一是通過實施審慎監管，以防范金融風險并維護金融穩定；二是通過實施行為監管，以營造公平的市場環境并保護金融消費者的合法權益。該理論問世后，在相當長一段時期內并未得到足夠的重視，除了澳大利亞、荷蘭等少數國家較早地采用雙峰監管模式外，各國在傳統金融監管實踐中仍普遍側重于審慎監管，而將行為監管置于次要位置或者直接忽略。2008年國際金融危機發生后，各國均對危機產生的原因進行了深刻反思，發現行為監管及金融消費者保護的缺失亦會引致系統性風險，“雙峰”監管理論這才在全球范圍內得到更為廣泛的認可，行為監管重新受到重視。

后危機時代，各國對原有的監管理念和監管體系進行了重塑和改革，紛紛向雙峰監管模式轉變以更加強調并突出行為監管。在對各國金融監管體制改革實踐進行梳理后，根據不同模式下審慎監管與行為監管之間的關系，雙峰監管模式大致可以分為以下三類。

以英國為代表的強式雙峰監管模式

英國在危機后立法通過了《2012年金融服務法案》，對原有金融監管體系進行了大刀闊斧的改革，其中一大舉措便是撤銷了之前的單一監管機構金融服務局（Financial Services Authority，F SA），并對其原有職能進行拆分，分別由新設立的審慎監管局（P r u d e n t i a lR e g u l a t i o n A u t h o r i t y ， P R A ）和金融行為監管局（F i n a n c i a l C o n d u c tAuthority，FCA）承接，建立了雙峰監管模式。其中，PRA主要負責對商業銀行、投資公司及保險公司實施微觀審慎監管，而FCA主要負責對金融市場及金融機構實施行為監管，以對金融消費者進行適度保護、提升英國金融體系的完整性并促進符合金融消費者利益的有效市場競爭。在此制度安排下，行為監管職能由新設立的FCA獨立承擔，其直接對財政部和英國議會負責，行為監管與審慎監管處于平行地位，能夠保證行為監管實施的獨立性，因此可將英國視為強式雙峰監管模式的典型。

以美國為代表的半強式雙峰監管模式

作為金融危機發源地的美國，其在危機后的金融監管改革實踐中同樣借鑒了雙峰模式的設計理念，以突出行為監管及金融消費者保護。2010年，美國立法通過了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，在美聯儲內部新設了獨立的消費者金融保護局（Consumer FinancialProtection Bureau，CFPB），將原來分散于多部門的金融消費者保護職能進行了有效整合。CFPB負責監管各類金融機構，以保證美國金融消費者在購買使用住房按揭貸款、信用卡和其他金融產品時，可獲得全面清晰的信息披露，同時免受隱瞞收費、掠奪性條款和金融欺詐等不當行為的侵害。雖然從形式上來看，CFPB只是美聯儲的一個內設部門，但是實質上CFPB擁有較強的獨立性，美聯儲難以對其進行直接干預，能夠較好地保障行為監管的有效實施，因此可將美國視作半強式雙峰監管模式的代表。

保障CFPB獨立運作的制度安排主要內容如下：一是人員方面，CFPB實行局長負責制，局長人選由總統提名并經國會同意后任命，其與美聯儲主席均為美國金融穩定監管委員會成員。二是財務資源方面。雖然CFPB經費來源于美聯儲撥款，但是具體撥款數額由CFPB局長確定，以保障CF PB具有足夠的財務資源支持其監管職責的履行。三是監管目標方面。CFPB致力于制定并持續有效實施金融消費者保護政策，確保消費者免受不當行為的侵害，在監管目標上以金融消費者為本，而審慎監管則是以風險監管為本。四是日常監管工作方面。CFPB制定的監管政策無需經美聯儲理事會批準或審查，同時美聯儲也不得干預CFPB的執法檢查行動。

以我國為代表的弱式雙峰監管模式

20世紀90年代以來，隨著金融市場的深化發展及金融機構的迅猛擴張，我國在金融管理上經歷了由人民銀行大一統監管模式到現行監管模式的轉變，形成了以“一行三會”為監管主體的分業監管體制。國際金融危機后，我國也積極順應國際監管改革趨勢，在“一行三會”內部分別設立了消費者保護局來承擔行為監管及金融消費者保護職能，建立了“內雙峰”的監管模式。

在此模式下，我國金融消費者保護建立在分業監管基礎之上，“一行三會”分別在各自監管職責范圍內開展金融消費者保護工作。四個消費者保護局完全是“一行三會”的內設部門，并不具備行政上的相對獨立性，因此可將我國的“內雙峰”模式視為弱式雙峰監管模式。endprint

現行模式下我國行為監管面臨的挑戰

近年來，金融機構違規參與民間金融、私售飛單、欺詐銷售、操縱市場、個人信息泄露等嚴重侵害金融消費者權益的風險事件及金融亂象屢有發生，行為風險隱患愈發突出，反映出當前金融領域經營行為的混亂及良性市場秩序的缺失，也側面暴露出現行“內雙峰”監管模式下行為監管的有效供給不足，仍存在較大短板，行為監管的有效實施面臨著較大挑戰。

一是行為監管領域規則滯后且不成體系。在金融法律方面，我國目前主要存在著《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》和《保險法》，但上述法律在關于行業監督管理的規定方面主要側重于審慎監管，并未專門提及行為監管。同時，上述法律雖然涉及了對存款人和其他客戶、保險活動當事人、投資者等主體合法權益的保護，但上述主體并不能簡單地同金融消費者劃等號。

目前我國在此方面最高層級的文件是國務院辦公廳于2015年發布的《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》，其中提出“堅持審慎監管與行為監管相結合，建立健全金融消費者權益保護監管機制和保障機制，規范金融機構行為，培育公平競爭和誠信的市場環境，切實保護金融消費者合法權益，防范和化解金融風險，促進金融業持續健康發展”。但是，該文件并未上升到國家法律法規層面，且內容多為原則性要求，因此難以有效保障行為監管工作的開展。

二是行為監管與審慎監管的關系失衡。審慎監管以風險監管為本，監管部門為了防范金融風險，制定資本充足率、杠桿率、流動性比率等一系列金融機構必須遵守的審慎經營指標，并通過非現場監測及現場檢查等方式進行持續的風險分析，以確保金融機構的穩健經營并維護金融體系的穩定。行為監管以金融消費者為本，監管部門制定行為標準和產品準則，并對金融機構經營行為實施監督管理， 以避免誤導銷售及金融欺詐、操縱市場、客戶信息泄露等不當行為的發生，以促進市場公平交易并增強金融消費者信心。由于審慎監管同行為監管在監管目標、監管方式上存在著諸多不同，若不能有效平衡二者之間的關系，則必然導致金融監管出現厚此薄彼、顧此失彼的問題，并埋下風險隱患。

由于我國審慎監管起步較早并經過多年發展，理論體系和監管實踐等方面已經較為成熟，所以其在影響力方面較行為監管處于優勢地位。雖然從形式上來看，我國自2012年開始已經形成了“內雙峰”的監管模式，但由于新設立的四個消費者保護局完全是“一行三會”的內設部門，缺乏行政上的相對獨立性，呈現出形式大于實質的情況，這決定了我國的行為監管同傳統的審慎監管相比仍是處于附屬地位，監管實踐還是以審慎監管為主，對行為風險及金融消費者保護的重視程度不足，二者關系的失衡導致我國行為監管進展緩慢。

三是缺乏監管協調機制。目前我國在行為監管方面缺乏相應的協調機制，導致行為監管難以有效開展。首先，內部協調機制缺失，難以形成監管聯動。在“內雙峰”模式下，行為監管工作的開展往往需要得到其他相關內設部門的大力配合，但由于行為監管的附屬地位及同審慎監管存在的潛在競爭，決定了消費者保護局難以有效協調其他內設部門配合相關工作的開展。其次，外部橫向協調機制缺失，分業監管滯后于混業經營的現實。由于我國的總體金融監管架構仍是分業型的，“一行三會”自然也僅負責各自監管行業的行為監管。但是隨著金融混業經營的不斷發展，跨市場、跨行業的產品和業務不斷涌現，建立在分業基礎上的行為監管逐漸難以有效應對混業發展帶來的諸多挑戰，導致監管真空及監管重疊并存，并且行為監管標準的不統一也極易造成監管套利。最后，外部縱向協調機制缺失，中央與地方存在監管分割。近年來我國部分地區金融市場秩序混亂，金融活動行為風險突出，非法集資、金融詐騙等惡性事件屢有發生，大量金融消費者遭受嚴重損失，地方金融行為監管亟待歸位。但由于我國目前缺乏縱向的金融監管協調機制，受各自的監管半徑限制，中央難以及時獲取有效的地方金融信息，無法對地方行為監管進行有效指導。

四是行為監管能力不足。在資源分配上，由于我國審慎監管與行為監管關系失衡，不可避免地導致人、財、物等稀缺的監管資源向審慎監管傾斜，行為監管資源相對不足。從現實情況來看，“一行三會”內設的消費者保護局在人員編制方面基本為10～20人，資源投入明顯不足，若想保障行為監管在全行業的有效實施存在很大難度。在監管方式上，囿于監管資源所限，各個消費者保護局主要負責制定消費者保護基本制度、處理消費者日常投訴、金融知識宣傳教育等事項，難以對金融機構行為及金融產品實施日常監管。此外，尚未建立標準化的監管流程，在實施監管時側重事后監管，事前監管及事中監管不足，影響了監管效果。

對我國實施行為監管的展望

基于此次全國金融工作會議的部署，展望未來，我國行為監管強化和改革的方向主要有以下幾個方面。

一是推進立法建設，完善頂層設計。從國際經驗來看，《2012年金融服務法案》《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》是英美兩國實施行為監管及金融消費者保護的法律依據，法案中對于行為監管當局的法定職責、工作開展等事項做出了明確的規定，而目前我國實施行為監管及金融消費者保護在法律上并無明確的依據。為保障相關工作的順利開展，建議加速推進立法建設，以使行為監管有法可依、有章可循。短期內，可考慮將行為監管及金融消費者保護的原則性規定和具體條款納入《人民銀行法》《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等法律中。長期內，在條件成熟時，則可考慮制定《金融業經營行為監督管理條例》或《金融消費者權益保護法》，建立統一完善的行為監管法律體系。

二是重塑監管理念，堅持雙峰并重。從上一輪國際金融危機的經驗教訓來看，行為監管的缺失不僅會產生微觀上的風險，而且極可能誘發系統性風險，嚴重影響金融穩定。我國長期以來存在 “重審慎監管、輕行為監管”的現象，出現了雙峰跛行的情況，導致金融機構行為失范、金融市場無序發展、金融消費者利益受損等一系列問題。此次全國金融工作會議明確提出要更加重視行為監管，為重塑監管理念及完善監管體制指明了方向。因此在今后必須堅持審慎監管與行為監管并重的理念，尋求兩者之間關系的有機平衡，實現雙峰的平行發展。

三是完善協調機制，促進監管協同。在內部協調方面，應首先明確消費者保護局的職責定位，授權其對金融活動實施統一行為監管，并牽頭協調其他內設部門共同開展行為監管工作。在不對審慎監管目標構成潛在沖突的情況下，其他內設部門不得推諉。在外部協調方面，近期成立的國務院金融委作為我國最高層級的金融監管統籌和協調機構，可以在加強橫向部際監管協調、消除縱向監管分割等方面發揮重要的作用。具體而言，國務院金融委可牽頭建立行為監管日常協作機制，加強各方間的信息溝通與共享，并在規制建設、日常監管、風險處置等方面加強分工協作。尤其是在交叉金融及監管空缺領域，國務院金融委應加強統籌協調，明確部門責任分工，推動統一行為監管標準的制定，消除套利空間，填補監管空白。

四是優化資源配置，提升監管能力。一方面，應規范消費者保護局的名稱、人員編制、組織架構等事宜。建議將現有的名稱更改為“行為監管局”或加掛行為監管局的牌子，以突出其監督管理的核心職責定位，堅持監管姓“監”，重點強化其日常監管及執法檢查職能，同時充實人員編制并完善組織架構，在資源配置上進行傾斜。另一方面，應盡快建立標準化的監管流程，豐富并完善監管手段及工具。搭建行為監管非現場監測及現場檢查工作體系，形成事前預防、事中介入和事后保護三位一體的工作流程，切實提升行為監管能力，強化行為監管執法。對于擾亂市場秩序或侵害金融消費者權益的市場亂象，加大行政處罰力度，樹立行為監管的權威性及震懾性，確保金融機構經營行為守法合規，營造公平有序的金融市場環境并保護金融消費者合法權益。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）endprint