新《食品安全法》下保健食品監管難題及其應對措施

梅海波

新《食品安全法》下保健食品監管面臨的難題

原料目錄條款認定存在爭議。《食品安全法》中指出保健食品目錄中錄入的原料只能應用在保健食品生產上，不能作為生產其他食品的原料。但是該規范引起了較大爭議與探討，其主要爭議之一是錄入保健食品目錄當中的任何原料都不能用于其他普通食品的生產。另一個爭議則是雖然保健食品目錄對普通食品做出了一定的規范，但是生產普通食品并沒有完全依照既定規定用量，也沒有功效描述，因此對于錄入保健食品目錄中的普通食品可以應用在生產當中。因此可見對于原料目錄條款社會各界一直存在較大的爭議。

虛假宣傳方面的難題。近年來保健品行業出現了屢禁不止的假冒偽劣現象，并且伴生了大量的虛假宣傳、虛假廣告以及虛假標識，嚴重擾亂了保健食品行業的秩序與規范。保健食品監管面臨的主要問題是保健食品生產在網頁、外包裝、標簽、說明書上以暗示或者明示的方式夸大藥物預防以及治療疾病的效果，嚴重誤導了消費者的消費決策，為社會發展帶來了及其惡劣的影響。盡管《食品安全法》在整治虛假廣告營銷方面收到了一定的成效，但是縱觀保健食品監管實踐力度不難發現，食品安全法無法從根源上解決虛假宣傳方面的問題。

實施備案制與注冊制方面的難題。中國保健食品發源于重義養生理念，因此保健食品前度也被稱之為保健藥品。原衛生部門基于中醫藥理論淵源明確了保健食品具備的27中功效，但是這種論斷與現代科學認知之間產生了較大的矛盾。因此導致《食品安全法》備案制與注冊制推行存在較大的理解差異。觀點之一是使用記錄在原料目錄當中任意的國內原料品種，假如原有目錄與使用原料的功能與用量相匹配，那么無論復方或單方只需要采用備案方式即可。其二觀點是使用原料目錄中記錄的任意原料，需要對單一呈現的原料給予備案。鑒于安全性、用量方法等因素需要對呈現復方形式的進行注冊。這些觀點則是備案制度與注冊制度中重點、關鍵難題。

新《食品安全法》下保健食品監管應對策略

明細原料目錄條款的認定。采用錄入保健食品目錄的食品原料不能用在其余食品加工中可以有效的遏制違規行為，同時具有較強的操作性。但是存在的難點是藥食兩用的食品原料能否納入《食品安全法》的新目錄當中，諸如蓮子、大棗、龍眼、蜂蜜等藥食兩用性質的原料在我國充當著普通食品以及保健食品生產的雙重作用，如果將這些食品原料錄入食品安全法中，禁止藥食兩用食品原材料加工普通食品，會與我國傳統的飲食文化相沖突。因此本文提出不將藥食兩用食材錄入到保健食品目錄當中的建議。具體原因是藥食兩用食材在我國有著悠久的安全食用歷史，添加到保健食品當中也不會產生不良危害，只需要明確具體用量、功效、名稱、生產工藝以及檢驗方法等內容即可，并確保生產工藝與原料功能、名稱、組份以及用量保持一致，提升保健食品的功效。

杜絕虛假宣傳。為了從根源上整治保健食品宣傳亂象問題，必須嚴格執行《食品安全法》中第77-79條的規定，全面核準保健食品備案以及注冊時上交的系列文件，嚴格審核保健藥品相關的廣告宣傳內容，保障宣傳廣告的客觀真實。同時為了避免保健藥品生產商使用標簽、外包裝、商標以及說明書混淆消費者的消費決策，必須針對保健食品外包裝、標簽制定明確的審查制度與備案制度。

解決備案制與注冊制實施方面的困惑。保健食品具有眾多的原料組成，介于這些因素可以采用分類的方式管理保健藥品的注冊以及備案工作。其模式之一是將普通食品原料與藥食兩用食品原料當做組方，并依據固有的方式使用食品原料，介于兩種食品原料均具有一定的安全保障，無論單復方均可以使用備案方式。如果原材料生產增設了額外的工序，理化性質發生了變動，保健食品安全與功能出現不確定的情況則可以使用注冊方式。其模式之二是原料目錄中錄入的單方食品性質、功能以及用量用法較為確定，可依據《食品安全法》中第76條中的規定使用備案方式。復配之后的原材料在功能生命、用法用量、安全性以及有效成分方面與原材料出現較大差異，為此復合保健食品需要采用注冊方式進行。其模式之三是對于原料目錄中沒有涵蓋的原料，以及具有“非補充礦物質、首次進口以及維生素等營養物質”標識的保健食品，無論單方或復方均需要采用注冊方式。

《食品安全法》的調整與完善為保健食品行業的規范發展提供了強勁的推動力。但是《食品安全法》的修改工作仍然存在一定的弊端與不足，為了盡快整治保健食品市場亂象，食品監管部門還需要進一步明晰食品原料目錄條款的認定工作，加大虛假廣告的打擊力度，并妥善解決備案制與注冊制實施中的困惑，有效規范保健食品產業規范發展。endprint