人民銀行固定資產管理效能評價體系與提升方法研究

□ （中國人民銀行天津分行天津300040）

一、引言

固定資產是人民銀行資產的重要組成部分，其管理的有效性直接影響人民銀行的履職。然而，長期以來，“重采購、輕管理、重預算、輕資產”等現象的根深蒂固，導致固定資產存在閑置、效能不高的問題。究其原因是，缺乏系統的固定資產效能評價機制和責任機制，使得人民銀行各分支機構在固定資產管理方面的積極性和主動性不高，工作缺乏內在激勵和外在壓力，直接導致了固定資產的管理效能低下。針對上述問題，本文通過闡述固定資產管理效能的內涵及評價的必要性，建立固定資產效能的評價體系，對固定資產管理的效能予以考核評價，針對考核評價結果對存在的問題進行深入挖掘分析，進而提出基于效能評價體系的固定資產效能提升方法，這些工作對于提高固定資產的管理水平、促進人民銀行的履職具有重要意義。

二、固定資產管理效能的內涵及評價的必要性

管理效能（Management Effectiveness），也稱為管理有效性，是管理部門在實現管理目標過程中所發揮的作用和所獲得的管理效率、結果以及效益的綜合體現，用來衡量和評價管理工作和管理系統的有效性。追求效能的不斷提高，是管理工作的中心和一切管理工作的出發點，是管理的生命所在。

就人民銀行的固定資產而言，其性質屬于非經營性資產，主要目標是保障人民銀行履職，和經營性資產相比，其資產的產出和效益難以衡量，管理效能一般通過資產狀況是否安全完整、資產運行是否高效、資產保障履職是否充分以及資產管理環境是否優良四個方面來綜合衡量，但這些通常只能定性地來評價固定資產的管理效能。隨著固定資產管理向科學化、精細化等方向發展，急需建立一套完善的可定量化評價固定資產管理效能的體系。同時，這也是推進會計財務工作轉型、整合資產管理與預算管理、滿足外部監管的必然要求。

（一）推進會計財務工作轉型的要求

當前，會計財務工作正處于轉型關鍵期，要求人民銀行各項會計財務工作由單純的事務型、操作型向管理型、研究型轉變，對固定資產管理工作來說，同樣需要轉型。以往的固定資產管理工作主要強調程序性、操作性，而對固定資產的運行效率、使用效益等關注度不夠，因此，加快推進固定資產效能評價，對資產購建-使用-處置的全生命周期進行綜合評判，并據此探索固定資產精細化管理模式，是實現固定資產管理工作轉型的有效抓手。

（二）資產管理與預算管理相結合的要求

2006年，財政部印發了《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35號）和《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）（以下簡稱“兩令”），明確規定國有資產的管理活動，應堅持資產管理與預算管理相結合的原則。目前，人民銀行預算績效評價正穩步推進，各項費用支出的績效評價結果將成為預算編制與分配的重要依據。項目支出中，發行機具購置費、其他固定資產購置費以及電子設備購置費三個購置類科目的績效評價主要依賴于資產管理的評價，因此，研究建立固定資產效能評價體系，是推進預算績效管理的關鍵所在，是實現資產管理與預算管理有機結合的重要途徑。

（三）外部監管的要求

2015年，財政部印發了《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資 ［2015］90號），該指導意見指出，各級財政部門、主管部門和行政事業單位應當對國有資產管理的績效進行評價，科學設立評價指標體系，對管理機構、人員設置、資產管理事項、資產使用效果、信息系統建設和應用等情況進行考核評價，并將考核評價結果作為國有資產配置的重要依據。

三、固定資產管理效能的評價體系

（一）固定資產管理效能評價的特點

人民銀行固定資產資金主要來源于預算資金，是預算資金沉淀的結果。固定資產管理效能評價是預算績效評價的重要組成部分，也是預算績效評價的延伸。與預算績效評價側重于對預算資金支出本身的效率性、經濟性、效果性（3E性）評價不同，固定資產管理效能評價更側重于對資產管理、運行的過程的評價。

（二）固定資產管理效能評價的基本原則和方法

表1 固定資產效能評價指標體系

1.堅持重要性原則，把資產狀況、運行效率、履職保障情況作為對固定資產管理效能的主要評價內容，管理環境情況作為輔助評價內容。人民銀行固定資產管理的主要目標是在保障資產安全完整的前提下、高效地服務于人民銀行履職，而優良的管理環境是保障實現上述目標的手段。

2.堅持可比性原則，以相對指標為主要評價指標。對固定資產管理效能評價的主要目的是通過對資產使用過程和結果的對比分析，判斷資產使用單位的固定資產管理效能，因此，評價指標必須在各分支機構之間可比。通常，絕對指標（絕對值）在剔除不同單位之間的差異因素后具有可比性，但是每個分支機構人員數量、業務覆蓋范圍、資產規模不盡相同，剔除差異存在操作上的困難，采用相對指標（比例）更具有可比性。此外，可比性還包括對同一單位不同時期效能評價結果的縱向可比性，需要注意的是，效能評價指標的設計應剔除某一時期專項工作導致的差異因素。

3.堅持可行性的原則，采用定量分析與定性描述相結合的方法。由于固定資產管理效能評價涉及因素較多且很多因素無法直接量化，比如固定資產對履職的保障情況，制度建設、內部控制等情況。因此，應堅持可行性原則，對固定資產管理效能的評價融入定性分析描述。

（三）固定資產管理效能評價內容及指標設計

固定資產管理效能的評價涵蓋資產狀況、效率、履職保障情況、管理環境情況等四個方面的內容，具體評價指標的設計需要根據固定資產的類別分層設計。

實踐中，各類資產具有共性的指標設定為一級指標，即上述效能評價包含的四個方面內容，二、三級指標是對一級指標的細化和具體化，根據資產類別不同，可選擇使用。對可量化三級指標的設定應包含資產數量情況、價值情況的計算公式，確保指標數值客觀、可比和可獲取。對無法直接量化的三級指標如滿意度、資產管理環境等通過設定調查問卷或查閱相關資料取得。固定資產效能評價體系如上頁表1所示。

（四）固定資產管理效能評價指標權重的確定

指標權重是對各個指標在整個指標體系中相對重要程度的量化，確定指標權重的方法有專家意見法（德爾菲法）、層次分析法（AHP法）、熵值法等。其中，專家意見法簡單實用、便于推廣，是確定固定資產效能評價指標權重較為有效的方法。

專家意見法，也稱之為德爾菲法 （Delphi Method），是一種主觀賦權法。本質上是采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的意見，經過幾輪征詢，使專家小組的意見趨于集中，最后整理出綜合意見。在實施過程中，可選取各分支機構會計財務部門和財產管理部門固定資產管理人員作為專家，設立關于上述各項指標權重和評分標準的調查問卷，通過多輪征求意見，確定最終結果。具體的工作流程如圖1所示。

圖1 固定資產管理效能評價指標權重確定的工作流程

四、基于固定資產效能評價的管理效能提升

評價固定資產管理效能不是目的，而是提升固定資產管理水平的手段，通過建立固定資產管理效能評價體系，對固定資產管理效能進行綜合評價，并根據評價結果分析效能低下的原因，采取“對癥下藥”的方式提升固定資產的管理效能。針對影響固定資產管理效能的各項因素，提出以下提升管理效能的建議：

（一）合理配置固定資產

資產配置是固定資產管理的源頭，通過建立明確的資產配置標準，對固定資產配置進行規范，防止盲目采購、超標采購、超編采購，從源頭上把控固定資產重復購置、使用效率低下、閑置浪費等問題。

（二）搭建閑置固定資產共享平臺

目前，各級機構都不同程度地存在閑置資產，但因缺乏有效的溝通、共享平臺，無法得到合理的調劑使用。目前正在建設的會計綜合業務系統固定資產模塊中，可嘗試建立閑置固定資產共享平臺，由各級機構將本單位閑置資產信息和需求資產信息上傳至共享平臺，做到供求信息互通和共享，在供求雙方機構達成一致的基礎上，由管轄行審批閑置資產調劑事宜。一方面可最大程度地利用閑置資產，發揮資產效用，另一方面也達到節約預算資金的目的。

（三）發揮財產使用部門作用，完善固定資產管理基礎信息

固定資產基礎信息是固定資產管理的基石，只有完善固定資產基礎信息，才能在此基礎上實現對固定資產的各類分析、評價。目前，固定資產基礎信息主要由財產管理部門維護，財產使用部門的權限僅僅是維護資產使用人，但固定資產的在用/閑置狀態、資產質量狀況、資產用途（業務用機/辦公用機）、維修情況等信息主要由財產使用部門掌握，財產管理部門無法做到隨時跟進，因此，有必要引導財產使用部門參與到固定資產管理工作中，使其在固定資產日常使用管理中發揮職責作用。具體實施中，可在目前正在建設的會計綜合業務系統固定資產模塊中，增加財產使用部門固定資產專管員的用戶權限，授權資產使用過程中的信息維護，提高資產信息更新的頻率和準確率。

（四）定期評估資產狀況

目前固定資產管理中存在“重采購、輕管理”問題，固定資產配置后很少對其性能、質量情況進行評估，部分資產因長期閑置或者無人管理導致資產毀損、無法正常使用，又沒有得到及時處置，造成資產實質上的賬實不符。因此，每年度的固定資產清查不僅要單純核實資產數量，也要對資產質量進行評估，對可以維修再用的經維修后投入使用，不能維修的及時予以報廢處置。