歐盟農產品市場調控政策研究

孔維升，麻吉亮

(1商務部國際貿易經濟合作研究院，北京 100710； 2中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

歐盟農產品市場調控政策研究

孔維升1，麻吉亮2

(1商務部國際貿易經濟合作研究院，北京 100710；2中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

歐盟是農產品市場調控政策體系發展較為健全的地區之一，其政策的制定不光對全球農產品市場產生著重要的影響，并且為我國提供了很好的借鑒，值得深入研究。本文基于《共同農業政策》(CAP)對歐盟農產品市場調控政策的發展歷史和調控工具進行系統研究，總結其政策制定和實施的經驗?？梢园l現，歐盟農產品市場調控政策演變的總體趨勢是愈加弱化對農產品市場的直接干預，強調市場價格信號的作用；保障農民收入、政策目標的實現，已經脫離了價格支持政策手段，以市場化工具替代；其政策目標定位更加科學化、多元化，注重互補性。

歐盟；農產品；市場調控；政策評述

歐盟農產品市場調控政策的制定和實施依托于《共同農業政策》框架下進行的。當前我國正在經歷的“政策成本高、政府庫存高”的農產品市場調控政策困境，在歐盟政策實踐的早期也有過同樣的經歷。因此，歐盟農產品市場調控政策的研究對我國農產品市場調控政策的優化具有重要的理論和實踐意義。從已有的研究來看，學者們多數集中于歐盟《共同農業政策》的改革進程和發展歷史[1-2]和歐盟農業支持體系的構建和補貼工具的使用[3-4]，卻很少從農產品市場調控政策的視角進行研究?；诖耍疚囊赞r產品市場調控政策作為研究的核心，以此為出發點對歐盟的政策演變、政策工具的使用等進行研究，試圖從中發現值得借鑒的規律。

1 歐盟農產品市場調控政策的發展歷程

1.1 政策初步形成時期(1960—1980年)

在經歷了第一次世界大戰和第二次世界大戰以后，西歐國家農業生產嚴重受挫，農產品供給嚴重短缺，多數國家都存在較大的貿易逆差，農民收入較低。歐洲國家開始尋求聯盟并于1957年3月，德國、法國、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡六個國家簽訂《羅馬條約》，組成歐盟的前身歐洲經濟共同體。歐共體統一的農業政策出臺則是在歐共體成立后第五年才得以出臺，此前由于各成員國農業生產結構和資源稟賦的差異，實行共同的農業政策在他們之間產生不同影響，各國的政策傾向也都存在分歧，因此難以達成各方滿意的農業政策。1962年簽訂的《建立農產品統一市場的折中協議》是實行共同農業政策的開端，并成立“歐洲農業指導和保障基金”為歐共體共同農業政策的實施提供資金支持。

1960年的共同農業政策主要目標在于迅速恢復農業生產力水平和保障糧食安全。此時建立了以目標價格、基于可變關稅的門檻價格、干預價格、出口補貼等為主要工具的市場調控措施以支持農產品價格，刺激生產。這一時期歐洲主要地區氣候條件適宜，加上共同農業政策的激勵，部分農產品很快出現了產出過剩，特別是小麥、糖和牛奶等過剩導致價格調控成本大幅增加，財政負擔加重。歐共體農業委員西科·曼斯霍爾特提交了《關于歐共體農業改革的備忘錄》，認為農民數量過多、生產效率低下是導致農產品生產過剩和農民收入較低的根源，最終管理委員會通過三項指令：一是為低收入農民提供農業現代化資金支持；二是對55歲以上的農民發放一次性補助或年金放棄農業生產，進行土地重新分配；三是加強對農民技能培訓，促進農民在非農業部門就業。但是，這些舉措并沒有改變歐共體生產過剩的問題，價格調控政策仍然維持。

歐共體對其共同農業政策的第一次改革正是在這種產品過剩日益嚴重的情況下進行的。進入1980年，歐共體農業政策預算比重一直高于60%，基于儲備的價格調控政策造成了巨大的財政壓力，改革迫在眉睫。1984年，首先對過剩最為嚴重的牛奶實施生產配額管理，限制其供應，但是并沒有根本解決牛奶過剩問題。1988年嘗試“穩定器改革方案”，主要包含：(1)確定谷物生產的最高保證量作為產量上限；(2)如果產量超過最高保證量，則降低該農產品價格，并且通過行政手段追究生產責任人的責任。但是此舉改革效果仍然差強人意，并且操作方式遭到法國和德國的強烈反對，以失敗告終。

1.2 市場化改革時期(1992—2002年)

1960—1980年，歐洲農業政策的改革并沒有取得根本性進展，特別是與產量和價格掛鉤的農業支持政策，導致生產過剩與政策成本過高的問題十分棘手。財政預算危機十分嚴重，且此時WTO關貿總協定開始就農業進行談判，給歐盟內部農業政策改革帶來壓力。

1992年，農業委員麥克薩利簽發了《共同農業政策的發展與未來的反思》，提出已有的政策無法實現其目標，因而提出新一輪政策改革方案。此次改革是共同農業政策最為革命性的改革，并且成效十分顯著，具有重要意義。

麥克薩利改革的主要內容為：(1)降低谷物等農作物價格支持水平，并降低谷物目標價格水平，逐步實現歐共體內農產品價格與國際市場價格接軌。(2)應對市場波動，實行對農民的補償援助或補償金制度，并按照固定面積或過去年份的生產情況支付補貼，與當期產量不掛鉤以避免農業當期產出擴大。(3)執行土地休耕計劃，第一年以輪作方式休耕的土地達到總耕地面積的15%。此外，相配套的還包括對農民支付環境保護補貼、農地造林補貼、農民提前退休補貼等補充性措施促進農業生產效率提升、代際交替和農業結構調整。

麥克薩利改革意義重大。第一，由于此次市場化改革在農業補貼上的讓步，促成了管帽總協定成員國簽訂《烏拉圭回合最后協議》，與其他成員國達成一致，維護了歐盟成員國的共同利益。第二，麥克薩利改革最為突出的特點在于以直接補貼代替價格支持，實現了價格支持與農業補貼相分離。這意味著減少對價格形成機制的直接干預，減少對價格的扭曲效應，消費者和下游產業成本降低，社會總福利得以提高。第三，減少了歐盟與世界其他各國的貿易紛爭，促進了歐盟農產品出口。

雖然1992年歐盟的農業政策改革總體上取得了顯著效果，農產品過剩的情況大幅減少，農業收入逐步提高。但是進入2000年以后，歐盟又面臨著農業結構調整和環境治理的新任務。這一時期，歐盟內部大農場主和小農場主之間收入公平問題受到關注，農業勞動力大量外流，農業人口老齡化，區域發展不平衡以及農業污染等問題亟需解決。因此，在《2000年議程》中增加了對環境、衛生和生態問題的關注。同時，該議程進一步降低了對農產品的價格支持水平，設立了農村發展計劃基金用于對年輕農業勞動力創業資助、提前退休計劃、落后地區農業發展補償援助和對農業環境保護項目支持。

1.3 市場化改革強化時期(2003—2012年)

這一時期，由于歐盟東擴和世界貿易組織協定要求，歐盟的共同農業政策改革繼續深化，以適應新的外部環境。首先，由于新的成員國加入，歐盟如果按照2001年的農業補貼標準，其直接支付總額可能提高至少3～4倍，財政負擔加重。第二，為了履行歐盟在農產品貿易談判中的承諾，仍存在繼續降低其農業補貼的壓力，特別是在新一輪WTO談判中，歐盟“黃箱”政策和“藍箱”政策使用量都遭到世界貿易組織質疑。第三，在歐盟成員國內部，各國之間因為權利和義務不對等的問題產生嚴重矛盾，成為此次共同農業政策改革的政治內因。為了應對上述問題，歐盟在2003年進行的共同農業政策改革中將其目標設定為降低財政預算、保障農民收入，發展綠色、無污染的農業生產模式，促進農產品生產質量提升、市場化改革及農村區域發展。

2003年的共同農業政策改革對直接補貼方式進行深入的脫鉤化改革，實行“單一農業支付。生產者所獲得的農業補貼基于其在2000—2002年間的歷史生產數據，獨立于當期生產情況。補貼所涉及的品種為小麥、玉米、高粱和大麥等谷物，油菜、大豆、向日葵等油料作物，以及其他纖維作物等。各成員國可以根據自身情況選擇基于區域還是農場水平上進行補貼。單一農業支付不會對農戶的種植行為存在干預，農戶有自由選擇其種植品種(除水果、蔬菜和馬鈴薯以外)。同時，獲得這項補貼的前提條件是，農戶有義務保護其土地質量并改善環境條件。除了單一農業支付以外，各成員國可以實施少量與生產限制相掛鉤的“部分脫鉤支付”。

2008年的政策檢查可以看成是對2003年改革的深化。在2003年基礎上，歐盟繼續進行其補貼的脫鉤化改革，進一步減少對農業生產行為的扭曲。按照2008年的改革，歐盟廢止了強制休耕規定，生產者無需每年休耕其10%的耕地。加強對農業生產者的信息支持，幫助農民根據價格信號做出生產決策的調整，減少對產量、種植面積、養殖規模的限制，以使生產者能對市場信號做出快速的反應。相比于產量掛鉤的補貼政策而言，2008年的共同農業政策更加強調補貼領取者在自然環境保護、產品質量動物福利等方面的要求。財政資金的支出方面也更加傾向于對農村社會發展和生產效率提升。

1.4 全面“綠箱化”改革前的準備(2013年至今)

2013年12月，歐盟正式通過了其最新的共同農業政策改革方案。此次共同農業政策中認為在共同農業政策中市場調控與直接支持、農村發展是兩大支柱。改革的目標主要包括：(1)經濟方面，為了讓農業生產更好地應對需求變化，要提高歐盟農業的競爭水平；(2)環境方面，要能積極應對氣候變化和自然資源約束，促進農業可持續發展；(3)地域方面，為了實現部門和區域平衡，要提高農村發展政策扶持力度、提升政策效率。

財政支出的分配上變化較大，1992年大約90%的支出用于進行出口退稅、政府干預性購買等市場調控措施，而在2013年末用于直接市場干預的支出僅占到總支出的5%，比1992年下降了85%。并且將市場直接干預限定為歐盟安全網構建的組成部分，嚴格限定這些直接干預措施為危急情況下的預防性措施。用于直接補貼的資金支出占總支出的70%，主要用于對年輕農業勞動力和小農場主的收入支持。通過保持政策已有的兩大支柱，歐盟試圖讓新的CAP更加注重效率、目標強化、連貫性、政策整合與互補(附表)。

市場管理方面，總體弱化了市場直接干預措施，強調風險管理和危機應對，僅保留了出口退稅、應急儲備等政策措施。政府公共部門的儲備嚴格限制作為應對突發緊急情況的應急性儲備，當市場出現劇烈波動，無法恢復均衡時歐盟委員會可以授權生產者組織進行儲備吞吐，以穩定市場。取消對食糖、牛奶和生豬的生產限制，讓農民能按照市場信號對需求變動做出反應。而對于白糖，則可以獲取私人儲備補貼。

附表 歐洲農業擔?；?EAGF)對農產品市場調控政策的支出情況 單位：千歐元

資料來源：根據歷年歐洲議會委員會和理事會財務狀況報表整理

2 歐盟農產品市場調控的政策工具

2.1 直接調控工具

農產品價格支持政策是歐盟共同農業政策的支柱之一，1962—1990年，價格支持是共同農業政策的核心。其價格支持政策由干預價格、目標價格和門檻價格三個政策性價格組成，雖然在最新的政策體系中已經將價格支持政策水平降到了極低的水平，但是這些價格支持政策曾經在歐盟農產品市場調控政策的歷史上發揮過重要作用：(1)干預價格(或支持價格)：干預價格是一種最低保護價格，是歐盟對農民收入的最低保障。當市場價格低于干預價格時，政府開始對市場進行干預，農民可以選擇在市場上自由買賣，并從政府委托機構處領取差額支付，也可以將產品出售給政府，進入政府的公共儲備。(2)目標價格：目標價格是歐盟設定的價格上限，通常高于市場均衡價格，由歐盟各成員國相互協商確定。歐盟所實施的目標價格顯然與我國已經試點的目標價格不同，歐盟將其作為價格浮動的上限值，當市場價格高于目標價格時，政府會采取拋儲和限制進出口等政策措施予以調控。(3)門檻價格：是用于對進口品價格的限制，特別是針對于糧食作物。歐盟的門檻價格為目標價格與其內部運輸費和裝卸費等的差額，如果進口到歐盟的農產品價格比門檻價格低時，則會對該農產品征收價差稅，以保證進口品價格不會對本國農產品市場產生沖擊，保護國內農民收入。

歐盟干預價格和目標價格共同構成了其市場調控的價格帶制度，當市場價格位于價格帶之間時政府不采取措施干預。市場價格高于目標價格或低于干預價格時，政府則有義務進行市場干預以使市場價格恢復到價格帶上下限之間。

1962年，歐盟的共同農業政策將其農產品市場按照品種劃分為21類，每一類農產品由一個市場組織管理，相應的分為21個共同市場組織。共同市場組織是共同農業政策中最為重要的組成部分，旨在對不同的農業部門提供相應的價格支持。穩定農產品市場、保障農民收入和提高農業生產力是建立該組織的動因，但是隨著歐盟共同農業政策的改革，已經將這21個共同市場組織合并為一個組織。在最新的共同農業政策中，歐盟共同市場組織的調控主要是進行“安全網”的構建，其政策措施包括農產品應急性儲備、生產者聯盟、公共儲備和私人儲備援助系統、學校牛奶和水果促進項目和出口退稅等。保留了干預價格作為觸發政府應急性儲備與私人儲備干預的觸發價格。

為了規范政府市場干預行為，共同農業政策對政府公共儲備和私人儲備調節，均需要嚴格按照授權法案執行。在可干預的農產品上限制為小麥、硬麥、大麥、玉米、大米、牛肉、黃油和脫脂奶粉8個種類，并且不再對高粱和白糖進行公共儲備干預。對白糖、豬肉、牛肉、羊肉和橄欖油等農產品采取私人儲備方式進行調節，政府在必要時對進行上述農產品收儲的私人企業或農戶予以適當補貼和技術支持。

2.2 間接調控工具

歐盟早在2001年發布的《歐盟農業風險管理報告》中就已經開始強調農業保險對農業的重要性，當時作為對已有的價格支持政策的替代方案被提上日程。由于農業保險是WTO允許的“綠箱政策”范疇，加之共同農業政策“綠色化”改革的深入，歐盟越來越重視對農業保險的研究與嘗試。從2010年開始，各成員國政府對農業保險保費補貼的比例上限由原來的50%提高到65%，其中成員國政府支付1/4、歐盟委員會支付3/4。當前，歐盟主要保險品種包括災害保險(分為單一風險保險和復合風險保險)和產量保險，正在積極探索收入保險和指數保險。由于歐盟成員國在地理區位上的差異，其氣象和自然條件差異較大，因此，歐盟成員國各自農業保險的設置上會根據其所面臨的風險差異而有所不同。

2.2.1災害保險 災害保險通?？梢苑譃閱我伙L險保險和復合風險保險兩類。單一風險保險是針對單一的極端自然風險所設置的災害保險，歷史悠久并且在歐盟所有成員國均設置此類保險。例如，對于比利時、德國、荷蘭、英國和愛爾蘭，冰雹保險是最為主要的災害保險險種。復合風險保險則通常包括對多種災害進行保險，保加利亞、捷克、匈牙利、波蘭、葡萄牙和瑞典等地的災害保險主要為復合風險保險。由于這些區域發生多種自然災害的概率較高，例如瑞典常發生冰凍風險，波蘭出現干旱、冰凍和洪澇災害的概率都很大，因此這些地區提供復合風險保險。復合風險保險主要包括對冰雹、火災、雨災、霜凍和大風等自然風險。

2.2.2產量保險 歐盟的產量保險主要是針對產量波動的保險，目前廣泛存在于西班牙、法國、意大利和奧地利等農業生產大國，較為典型的案例是西班牙的產量保險：西班牙擁有歐盟成員國中最為發達的保險體系，其農業保險已經覆蓋了絕大多數農業生產的常見風險。西班牙農業保險和再保險共同體是其農業保險體系中的一大特色，分為國家保險賠償聯盟和私人屬性的直保公司。這種組合方式的巧妙性在于保證了西班牙生產者、保險公司和政府三方的利益：首先，對于農民而言，因為國家保險賠償聯盟的加入增加了對商業性直保公司的信任，提高了對農民風險理賠的公正性；其次，對于商業性直接保險公司而言，因為有國家機構的合作和再保險，提升了商業性保險公司的盈利空間降低破產風險；最后，對于政府而言，介入農業保險方便其通過農業保險體系對農民收入和市場供求進行調控，增加了獲取信息的途徑。西班牙農業保險和再保險共同體在農業風險分析、保單設計和管理、賠款賠付等方面都擁有者豐富的經驗。其國家保險賠償聯盟本質上是西班牙政府的非營利性機構，其資金來源主要是政府財政撥款、保費收入和巨災風險保障基金，并且在特殊情況下可以向國家申請貸款。西班牙的農業產量保險為保障其農民收入、穩定農業生產起到了重要作用。

除了災害保險和產量保險外，歐盟也正在積極探索發展收入保險，歐洲議會已就此進行了諸多討論，并形成了一些共識。主要包括歐盟的收入保險制度要符合WTO規則要求，以私營化為主，要同時適合于南、北歐國家等。此外，關于收入保險的標的內容、農作物產量或畜產品數量計算方法、價格采集方法、政府再保險安排等方面也都在討論當中。其中，關于收入保險產品價格的選取將重點考慮芝加哥商品交易所(CBOT)的期貨價格。

2.3 歐盟農產品市場調控政策的評述

2.3.1愈加弱化對農產品市場的直接干預，強調市場價格信號的作用 歐盟農產品市場調控政策的調整是圍繞其農產品價格形成機制進行的。早期，歐盟為了保障國內生產和農民收入實施了農產品價格干預制度，希望以此對農業生產起到促進作用，同時還能對農民收入進行支撐。這種通過直接干預市場價格形成機制的政策措施在短期內十分有效，歐盟的農業生產很快從戰后恢復，迅速從凈進口變為凈出口，農民收入也得到了相應的保障。然而，這種價格刺激導致的產出過剩，進而導致的政府調控成本過大是其價格干預模式改革的最大推動力。

從近期歐盟農業政策調整來看，價格直接干預已經被廢除，而相應的改革目標也變為“讓價格信號更好地指導農民生產”。歐盟無論是對目標價格和門檻價格的廢止、牛奶等農產品產出限額的取消以及直接補貼的脫鉤化等，都是旨在進一步完善其農產品市場價格的形成機制，以盡可能少地干擾市場價格。

此外，歐盟在保障農民收入問題上已經脫離了價格支持政策手段，以市場化手段替代，主要包括：(1)以提高農業初級產品附加值的方式促進農民增收；(2)通過提供農場咨詢系統(FAS)服務促進農業技術推廣，以促進農民及時采用資源節約、成本節約型技術用于生產；(3)在第二支柱中提供作物保險、動物保險等風險管理工具，以及互惠基金以穩定收入。

2.3.2歐盟農產品市場調控政策目標定位更加科學化、多元化注重互補性 從歐盟農產品市場調控政策目標的發展來看，已經從過去單純的生產者聚焦變為綜合考慮市場供求的調控政策，使目標更加科學和可行。在早期的農產品市場調控政策目標中，共同農業政策注重于對農民收入的保護以及農業生產率的提升，而忽視了需求側與供給側的相互關系。但在其2013年共同農業政策的改革來看，歐盟將農產品市場調控的長期目標定位于“提高生產對需求的適應能力”，這說明歐盟目前對其農產品市場的調控已經走出了單純的產量調控或收入調控范疇。對于這一長期目標的實現，歐盟又將其短期目標定位于農業競爭力水平、可持續發展能力和農業政策效率的提高。實現這些目標的基本路徑則是依靠市場機制中價格信號的作用，一方面保持市場價格信號對農業生產者的傳導暢通，另一方面，通過農業生產力水平的提高保證農民可以及時對價格信號做出反應。

另外，歐盟的農業政策目標設定上更加趨于多元化，并且這些目標之間存在一定互補性。例如，歐盟對其直接補貼政策設計中附加的交叉順從原則要求農民在領取直接補貼的同時還需要承擔諸如環境、公共衛生、動物福利以及土地管理的義務。在政策機制設計上提升了政策的效率。◇

[1]羅超烈，曾福生.歐盟共同農業政策的演變與經驗分析[J].世界農業，2015(4)：69-72.

[2]王雅梅.歐盟共同農業政策向共同農業和農村發展政策的轉變探析[J].農村經濟，2009(5)：118-120.

[3]王曉明.歐盟農業補貼政策的英法之爭[J].世界農業，2015(8)：79-83.

[4]魏海麗.歐盟農業補貼政策探析[J].世界農業，2015(11)：136-138.

(責任編輯 唐建敏)

Agricultural Products Market Regulation and Control Policy of EU

KONG Wei-sheng，MA Ji-liang
(1Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation，MOFCOM，Beijing 100710，China；2Institute of Agricultural Economics and Development of CAAS，Beijing 100081，China)

The European Union(EU) is one of the areas where the system of agricultural product market regulation and control policy is developed.The formulation of its policy is not only a significant impact on the global agricultural market，and provides a good reference for China，it is worth further research.Based on the common agricultural policy(CAP)，this paper made systematic study on the development history and control tools of EU’s agricultural product market regulation policy，and summarized the experience of its policy making and implementation.Results showed that the general trend of the evolution of the EU’s agricultural market regulation and control policy was to weaken the direct intervention of the agricultural products market and emphasize the role of the market price signals.To ensure the realization of the goal of the income of the farmers，the price support policy instruments was replaced by the market tools，and the policy goal orientation was more scientific，diversified attention to complementarity.

EU；agricultural product；market regulation and control；policy review

農業部委托課題“我國農產品市場調控政策研究”；中國農業科學院科技創新工程(項目編號：ASTIP-IAED-2016-05)。

孔維升(1988— )，男，博士，助理研究員，研究方向：農業經濟理論與政策、世界經濟。

麻吉亮(1986— )，男，助理研究員，研究方向：農業經濟理論與政策、農業技術經濟。