安全與發展并重視角下的網絡食品銷售安全監管問題

趙 靜，李寧寧

(1浙江醫藥高等專科學校，浙江寧波 315100；2杭州市拱墅區市場監督管理局，杭州 310000)

安全與發展并重視角下的網絡食品銷售安全監管問題

趙 靜1，李寧寧2

(1浙江醫藥高等專科學校，浙江寧波 315100；2杭州市拱墅區市場監督管理局，杭州 310000)

目的：保障網售食品安全，促進網絡食品市場健康快速發展。方法：梳理網絡食品安全現狀，對違法現象進行分類，分析違法現象產生的原因，進一步分析網絡食品安全問題產生的深層次原因，最終提出對網絡食品市場進行治理的建議。結果：網絡食品安全問題有缺少法律法規的普遍性違法，由于經營者“不知情”而違法和經營者故意售假、造假三種類型。網絡食品安全問題的產生不僅是由法律法規缺失和監管不到位造成，也是由信息不對稱、消費需求層次低、食品產業基礎薄弱、政府監管處于轉型期等深層次原因導致。結論：網絡食品安全問題需要針對原因和根源標本兼治，并在把握網絡食品市場特征的基礎上，發揮現代政府治理理念。一方面，理順市場機制，緩解市場失靈，并且完善法律法規作為保障。另一方面變革政府監管方式和手段，提高監管的針對性。

網絡；互聯網；食品安全；監管

當前網絡食品安全問題突出，梳理網絡食品安全現狀，分析違法問題產生的原因及根源，提出有效治理建議，對保障公眾健康和促進行業發展都具有意義。

1 網絡食品安全狀況

當前我國網絡食品交易覆蓋食品各個種類[1]。從經營模式上看，線上經營模式即買賣雙方在網上完成整個交易過程，主體數量龐大，市場廣泛而分散，包括B2C和C2C兩種，近兩年興起的微商也屬于C2C模式。C2C主體主要是學生、社會人員等，一般無食品經營資質，經營者意識不高，食品安全保障能力差，是食品問題高發的一種類型。線下經營模式是網上聯系隨后實地完成交易，即O2O模式，一般經營主體和市場都集中在同一城市或地區，主要適用于餐飲等服務行業。團購網站經營主體一般是正規的餐飲店鋪，但外賣網站的經營主體一般無經營資質，經營地址隱蔽，流動性大，食品問題高發。

2 違法現象分類

當前違法問題主要表現在：(1)三無產品、假冒偽劣產品充斥；(2)進口食品來源不明；(3)自制食品成分、衛生不達標，運輸過程中質量缺乏保障；(4)散裝食品儲存條件差，包裝標識不規范；(5)生鮮類食品儲存和運輸缺乏專門設施，食品質量難保障。

2.1 缺少法律法規的普遍性違法

網絡食品行業法律法規缺失，主要體現在：(1)市場準入方面。新《食品安全法》(2015.10.01)規定網絡食品經營者要進行實名登記，應取得許可證的，平臺還應審查其許可證。由于新法剛實施，缺少實施細則，實際中并未得到貫徹和執行。如網絡出售外賣食品、農產品是否要取得經營許可，自制食品網絡出售該界定為食品生產還是食品經營，對微商的界定和資質要求，對線上線下不同經營模式的經營主體是否要分類許可或備案，以及現場檢查的范圍和要求尚不明確。這導致一方面監管部門“無法可依”，另一方面平臺對新規定的重視度不夠，“無證經營”問題普遍存在。(2)交易行為方面。新《食品安全法》未明確將“網絡食品經營者”列為法律監督對象，對具體交易行為缺乏規范。如傳統的食品進出口要辦理正規手續和經過海關檢疫，網絡食品進口存在監管空白，食品來源不明，進口食品分包裝衛生不達標；自制食品、外賣食品、散裝食品衛生不達標；網售食品包裝標識不規范等。網絡食品信息發布無統一規范，存在經營者虛假介紹或隱瞞信息現象。未明確經營者的進貨查驗義務，進貨渠道雜，可溯性差。

2.2 由于“不知情”而違法

當前有關網絡交易的一般性規定分散在多部法律法規中，對于經營者而言，即使有守法意識，也往往“無所適從”，使守法積極性降低。此外，我國公民法律基礎薄弱，意識淡薄，經營者因不知曉法律法規而違法的現象也普遍存在。食品安全問題很多屬于產品的內在質量問題，內在質量問題必須經檢測、鑒定后才能確定，經營者不能從外觀上直接識別優劣[2]。并且我國食品產業水平低，造假現象時有發生，由于網絡的虛擬性，不合格食品極易通過網絡流通，加大了經營者的風險。最后，網絡食品供應鏈長，食品信息易缺失，也使經營者無法獲得產品的真實信息[2]。以上原因造成和加劇了經營者因對食品質量信息“不知情”而違法的現象。

2.3 故意售假、造假

售假主要是對制售分離的食品，造假是對自制食品和外賣食品。出于經濟利益的考慮，經營者可能出售廠家生產的假冒偽劣或不合格的食品，或者在制作自制食品和外賣食品時，降低食品的質量要求。尤其是在法律法規空白和監管缺失的情況下這種違法現象極易發生。

3 違法現象產生的直接原因

3.1 法律法規層面

網絡食品法律法規不健全是違法現象產生的直接原因，也間接助長了售假、制假問題，可從以下幾方面改進：(1)由于互聯網的跨區域性和廣覆蓋性，應提高立法層次，從國家層面頒布統一、權威的網絡食品交易法律法規；(2)結合網絡食品不同經營模式、不同經營主體、不同產品類別出臺具體的準入規定，對尚存模糊的新事物給予統一定義；(3)在具體的交易行為方面，對網絡食品的進貨查驗、信息發布、儲存與運輸、票據保存及消費者隱私保護等做出明確規定；(4)針對互聯網的跨區域性和虛擬性，對網絡食品的監管主體及其經營管轄權的確立、查證交易主體的真實身份、電子證據的收集與效力等進行規定；(5)第三方平臺在保障網絡食品安全方面作用關鍵，應加強對第三方平臺的立法，對其法律地位、在食品安全維護方面的責任做出明確規定。

3.2 監管層面

與傳統食品監管相比，網絡食品監管存有不足。在準入方面，監管部門對商家“無證經營”和平臺是否履行審查義務未能有效監督。缺少經營者信息，使監管如“無源之水”，不僅違法行為得不到監督，即使監管部門發現違法問題或者接到投訴，也找不到商家。

網絡交易虛擬化、跨區域、流動性大，使行政管轄、調查取證和違法處罰的難度加大。現有監管技術落后，難以及時發現和制止違法行為。

最后，食品網店數量龐大，相比之下，政府監管力量薄弱，難以滿足監管需要。

4 安全問題產生的深層次原因

4.1 市場失靈與信用機制不完善

網絡食品市場存在嚴重的信息不對稱，主要原因是由食品本身的特性導致，互聯網的特點又形成了新的不對稱。根據Nelson、Darby和Kami對信息不對稱程度的分類：搜尋品、經驗品和信用品，搜尋品是指消費者在購買前通過檢查就能了解產品質量，經驗品是指產品質量必須要消費者消費產品之后才能確定其質量，信任品是指食品的部分屬性即使消費者消費后仍然無法做出判斷[3]。食品既具有搜尋品特征，又具有經驗品和信任品的特征。食品的搜尋品特征主要指食品包裝、包裝上的信息和外觀等通過直接接觸就能確定的質量信息；食品是經驗品，部分質量要消費后才能確定；食品是信任品，其內在質量即使食用后也難以正確辨識，有些隱患還需要很長的時間才會顯現。經驗品和信任品特征是食品消費者存在信息不對稱的主要原因，使得普通消費者很難對食品正確鑒別，理性購買。

網絡購物的虛擬性加劇了食品作為搜尋品的信息不對稱。消費者無法直觀感受商品質量，只能依賴經營者對商品的文字描述和商品圖片獲取對商品的認知。由于缺乏約束，經營者在網頁上片面、虛假宣傳產品及盜用產品圖片，使食品質量信息失真，誤導決策。此外，海量信息也帶來了“信息剩余”，這其中有虛假信息，過量和虛假的信息加大了信息不對稱。

信息不對稱使消費者無法做出合理選擇，市場無法“優勝劣汰”，出現市場失靈。出現逆向選擇，劣質產品得以銷售，而生產者、經營者出現“道德風險”，機會主義行為得以實現[4]。與此同時，網絡交易價格信息供給過剩，在價格信號的強烈刺激下，低價優勢對消費的影響作用明顯，以低廉價格取得更多市場。

此外，網絡食品供應鏈長，食品信息極易缺失，加劇了消費者的信息不對稱。經營者可能也存在信息不對稱。在信息不對稱的情況下，消費者會轉向對經營者信用信息的獲取和收集，以彌補信息不對稱的影響，網絡購物信用信息主要由商品人氣和其他客戶體驗后的反饋以及商家自身的基本信息構成[5]。當前，網絡食品市場缺乏規范，商家以不合理手段誘導消費評價，還存在“刷單”、“刷信用”等現象，我國網絡食品市場誠信體系未建立。最后由于經營者信息不全以及網絡的虛擬性，消費者難以確認經營者的身份及交易的真實性。

信息不對稱和信用機制不完善是網絡食品違法問題產生的重要原因，也是市場發展的制約因素。

最后，監管部門無法掌握經營者的信息和食品來源信息，存在信息不對稱，一定程度上促成“監管失效”。

4.2 消費需求層次低

經濟學理論認為需求決定供給，正是由于低端市場的廣泛存在，誘發了企業機會主義行為[6]。當前我國城鄉差距和地域差距較大，需求層次整體偏低，給低質量食品提供了生存空間[7]。食品的經驗品和信任品特性，也使消費者對規避食品傷害的能力不足。此外，我國社會對突發的、傷害性大的風險警惕性較高，而對緩釋性的、無直接生命傷害的風險防范不足[8]。在低價的刺激下，收入不高的群體容易忽視食品安全問題，并且維權意識不高，這種中國經濟轉型時期的消費結構與社會心態為食品安全問題提供了生存土壤。

4.3 食品產業基礎薄弱

網絡食品銷售是食品供應鏈上的終端環節，食品產業背景與網絡食品安全問題密切相關。我國食品產業整體上“多、小、散、亂”的局面仍未改變，產業素質不高和結構不合理，企業自身質量管理能力不高。并且，食品行業誠信體系不健全，行業缺乏自律，加之受社會整體誠信水平制約，企業違法違規屢見不鮮。這種氛圍一旦形成，守法成為“奢侈的例外”而違法則成為“可接受的常態”。由于互聯網的虛擬性，低質產品流向網絡渠道。

4.4 轉型期政府“監管失靈”

現代市場經濟中，政府監管更多的是對市場失靈和市場缺陷、弊端進行監管，如解決信息不對稱、市場競爭不公平等，讓市場機制在資源配置中更好地發揮作用[9]。網絡食品安全問題產生的重要原因是市場失靈，而當前我國政府監管正由傳統的行政管理方式向現代政府職能轉變，新的監管理念、監管方法和手段尚未建立，在糾正市場失靈方面的能力不足。

要發揮市場機制的作用，信息規制是關鍵。當前，政府監管中缺少對經營者的信息規制措施，對消費者的宣傳教育力度有限，對經營者的教育和指導還不到位。

在監管方法上，我國主要采用設定行政許可并對違法行為進行處罰的管理方式，通過發證等“一次性監管”的靜態方式嚴控企業資質，缺乏多元化的動態的事中監管手段[9]，傳統的監管方法亟需變革。

此外，當前我國網絡食品監管還存在監管體制帶來的挑戰。2013年機構改革對省級以下監管機構進行整合并實行垂直管理，新《食品安全法》明確屬地管理的原則，食品安全由地方政府總負責。但是互聯網的虛擬性和跨地域性使得地域界限淡化，按照屬地進行管理，管轄權容易沖突，跨地域協作差。針對互聯網的特點，亟需建立適合的監管體制。

5 治理機制與措施

網絡食品安全問題的產生，既有直接原因，也有深層次原因，還需“標本兼治”。同時，政府應致力于建立市場規則，營造公平競爭的市場環境，促進市場機制作用的發揮，同時在公共產品、市場失靈或政府缺位的領域，發揮監管的主導作用。

5.1 完善法律法規

完善法律法規不僅要規制當前違法問題，更要為市場交易行為建立保障。

5.1.1實施市場準入限制 市場活力有一個度，活力不足會導致生產力水平低下，無法滿足消費者多元需求；活力過了頭，則會過度競爭，最終因利益驅動而致假冒偽劣產品橫行[10]。一直以來，網絡食品市場無準入限制，經營者魚龍混雜，實施許可或備案管理，適當抬高門檻，提高經營者食品保障能力，同時控制數量，避免過度競爭，進行準入登記也便于政府監管。對傳統制造商和傳統經銷商開辦網店，由于已具備《食品生產許可證》或《食品經營許可證》，并具備保障食品安全的能力，可到原發證機關備案，報備經營地址與倉庫地址。對尚未取得《食品生產許可證》或《食品經營許可證》的經營者，規定期限內到經營場所所在地的縣級以上食品藥品監管部門申請辦證。經營進口食品，在辦理《食品經營許可證》之外，還應報備進口生產商、經銷商以及進口食品的基本情況，便于追查。自制食品出售，應明確是按照食品生產還是食品經營進行管理，并報備生產或經營地址、衛生條件，必要時進行現場檢查。經營外賣食品和散裝食品，應辦理《食品經營許可證》，并報備經營地址和衛生條件。

5.1.2實行亮照制度 規定在實體場所顯著位置懸掛網店名字、網址，便于社會監督；規定在網店首頁顯著位置標注食品生產許可證或經營許可證編號，并在主頁面明示許可證件、備案憑證及營業執照。

5.1.3加強網售食品包裝標識管理 規定網售食品必須標識的產品信息，特殊食品還應有附加事項。重點加強進口食品、散裝食品、自制食品的標識管理，對于進口食品必須有中文標簽和中文說明書，自制食品包裝必須提供主要成分、添加劑、生產商、生產日期、保質期、聯系電話等，散裝食品包裝也必須符合要求。經營者負有審查義務，標簽明顯不符的，不得出售。

5.1.4建立網絡食品經營者進貨查驗制度 新《食品安全法》規定了食品經營者的進貨查驗和保存記錄及憑證的義務，但未明確延伸至網絡。應規定網絡食品經營者必須履行進貨查驗義務，并保存查驗記錄。對網絡食品批發商，還應建立銷售記錄，加強食品票據管理。規定一旦出現食品安全事故，網絡食品經營者有告知生產商和其他消費者，并幫助生產商召回產品的義務。

5.1.5規范網頁食品信息發布 制定網頁食品信息發布標準，規定必須發布的內容，如食品檢測報告書和合格證明標志、生產廠家、地址、食品保質期、食品生產許可證等。自制食品和散裝食品必須說明食品生產、儲存、運輸情況、許可證件、合格證明等，食品圖片必須是廠家統一提供或者是經營者自行拍攝。

5.1.6明確食品售出后的責任認定 網絡食品出售涉及賣家、物流企業和買家，明確物流運輸的條件與時間、消費者收貨時間等造成的食品問題的責任認定，特別是對冷鏈食品。明確物流企業有提前查驗貨品的權利，消費者有先查驗后接受的權利，鼓勵物流企業與經營者簽訂責任協議。

5.2 理順市場機制

5.2.1信息規制與信用管理 針對信息不對稱，企業是信息傳遞的主體。從信息學的角度，企業應以標簽、廣告與回溯系統為載體對外傳遞信息，指導消費行為[11]。結合網絡購物的特點，建議從食品標簽、網頁食品信息發布、用戶評價以及回溯系統幾個方面進行信息規制，標簽、網頁食品信息發布和回溯系統規制。

規范用戶評價管理。商家不得更改或刪除用戶評價，禁止商家利用“好評返現”等不正當競爭方式誘導評價。多途徑加強對商家交易行為的監管，如監管部門自行購買產品進行抽查或者委托專業機構或消費者作為協管員。

以法律形式賦予第三方平臺審查和監督網頁食品信息的責任，提高對違法發布網絡食品信息的處罰力度，一旦發現不規范行為，對食品經營者和平臺都要處罰。

建立網絡食品行業誠信體系。建立誠信數據庫，將經營者基本情況、日常監督結果、投訴情況、處罰信息進行記錄，通過統一的發布平臺向社會公布，指導消費行為。對誠信情況良好的企業由行業協會授予榮譽并獎勵，起示范作用。對誠信情況不佳的實行黑名單制，授權第三方平臺對其進行支付控制，限期整改，嚴重的作退市處理，并徹底限制其行業準入。

5.2.2強化企業責任 在引導企業作為主體發布信息，改善信息不對稱的基礎上，還應強化企業責任，促進企業自律。針對經營者因不知曉有關法律法規而違法這一現象，應對經營者(包括新入市者)開展法律法規知識培訓，如根據經營模式、經營主體和經營項目該執行何種許可或備案制度；開辦食品網店需要辦理哪些手續；有關食品合法性的證明文件和標識規定；必須向消費者明示和告知的產品信息等。在此基礎上，對于因對法律法規“不知情”而違法違規的經營者，不應免于處罰。

根據前文闡述建立進貨查驗制度，但對經營者對食品內在質量信息不了解而產生的食品安全問題，如果經營者履行了進貨查驗義務，并能說明進貨來源，可以免于處罰，但造成損失的要負賠償責任。

根據我國《消費者權益保護法》，出現產品問題消費者負責舉證。對于網絡食品銷售，消費者處于市場終端，存在嚴重的信息不對稱，并且網絡交易數據易修改、舉證難，加之消費者到專業機構鑒定的費用不菲，因此由消費者舉證實質上“以弱搏強”。本著“實質公平”的原則，建議實行舉證責任倒置，由經營者、生產者承擔相應的舉證責任，讓消費者獲得與經營者相抗衡的能力，并約束經營者的行為。最后由于網絡交易跨區域，還應延長起訴的時效。

推進第三方平臺自律。要求平臺服務商在規定期限內清理仍未取得資質的經營者，督促經營者“亮照”。建立經營者備案和臺帳，詳細登記經營者、地址、經營食品和電話等信息，對經營者發布的信息進行網上備案，保留其交易歷史數據。利用網絡技術進行檢查，確保經營者如實發布食品信息。實行保證金制度，一旦是由于經營者責任出現網絡食品糾紛或是投訴無法調解，由平臺對消費者先行賠付。平臺服務商應配合相關部門調查和執法，配合發布食品安全警示以及違法經營者的下網退市。

5.3 變革政府監管方式和手段

5.3.1搭建信息平臺，加強信息披露與共享 政府通過搭建信息管理平臺，實現網絡食品安全的工作平臺統一和信息發布統一。整合各省市的食品經營許可證管理系統和工商部門的準入管理系統，實現經營者信息的統一與公開。探索網上受理許可或備案申請，提高行政效率。發布網絡食品法律法規、食品安全知識、消費者警示等。實現定期發布市場監管信息，公布企業誠信信息的功能。設置舉報頁面，接受投訴。通過信息共享和披露，一方面緩解消費者的信息不對稱，另一方面改善監管部門的信息不對稱，有利于部門間聯動監管以及跨地域投訴的處理。

5.3.2建立網絡食品監管機構 由于網絡食品風險的跨區域性和流動性，建議從國家層面設立一個專門機構——網絡食品安全辦公室，主管和協調全國工作，并與地方監管部門進行業務協查。杜絕屬地管理的弊端，完善全國統一市場。

5.3.3完善動態的監管手段，加強事中監管 準入登記僅是起到經營者數據留存的作用，在當前政府職能過渡、“事前”監管弱化的同時，加強“事中”監管尤為必要。 由網絡食品安全辦公室牽頭，建設全國統一的“網絡食品非法經營行為搜索引擎”或網絡經營監測軟件，對經營行為進行監測，主動發現違法行為，實現“以網管網”。根據經營者數據，應用大數據分析，檢測異常情況。加強對進口食品、自制食品、散裝食品和外賣食品等的現場抽查。介于監管部門人手有限，面對海量的信息，探索與第三方合作，委托專業的打假和知識產權機構對網上的海量信息進行初篩，將結果上報給監管部門，讓監管部門有方向、有目標地開展清查工作，提高監管效能[12-14]。

5.4 加強消費者教育

由于網絡購物的大多是年輕人，知識水平高，信息接受速度快，可通過多種形式對其進行教育。針對消費者食品安全防范意識不高的問題，教育消費者謹慎購買網絡食品，建議其到信譽好的網絡商城購買品牌食品，不要一味追求“價廉”而造成身體傷害，相信“便宜沒好貨”。針對消費者對食品安全知識的信息不對稱問題，教育其檢查是否有食品包裝標識，是否有“QS”標記，查看生產日期和有效期，告知其查驗賣家資質的方法和途徑。最后，加強對網絡食品投訴平臺和投訴熱線的宣傳。◇

[1]劉嬡嬡.我國網絡市場食品安全規制研究[D].太原：山西醫科大學，2015.

[2]樓一.網絡交易中的食品安全監管研究[D].浙江寧波：寧波大學，2013.

[3]王可山，食品安全信息問題研究述評[J].經濟學動態，2012(8)：92-96.

[4]鄒艷潔.信息不對稱引發的食品安全問題及政府規制的研究[D].南京：南京中醫藥大學，2007.

[5]劉恒.電子商務信息不對稱與網絡購物風險關系研究[J].消費經濟，2012，28(6)：77-80.

[6]劉亞平.中國式“監管國家”的問題與反思：以食品安全為例[J].政治學研究，2011(2)：69-79.

[7]胡穎廉.食品安全何以“三重失靈”[N].學習時報，2012-07-23.

[8]王俊秀.中國社會心態：問題與建議[J].中國黨政干部論壇，2011(5)：40-44.

[9]胡穎廉.國家、市場和社會關系視角下的食品藥品監管[J].行政管理改革，2014(3)：45-48.

[10]卡爾·波蘭尼著，馮鋼，劉陽譯.大轉型：我們時代的政治與經濟起源[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[11]張曉.食品安全信息規制問題研究[D].大連：東北財經大學，2012.

[12]冉海曉，張予敏，嚴華鵬，等.互聯網藥品交易、信息發布現狀及監管探索[J].上海食品藥品監管情報研究，2013，10(124)：17-25.

[13]田春苗. “小飯桌”食品安全法律保障機制研究[J]. 中國食物與營養，2016，22(2)：14-17.

[14]肖平輝，羅杰. 中國網絡食品監管最新立法亮點解讀[J]. 中國食物與營養，2017，23(3)：10-13.

(責任編輯 唐建敏)

Food Sales Online Safety Supervision from the Perspective of Safety and Development

ZHAO Jing1，LI Ning-ning2
(1Zhejiang Pharmaceutical College，Ningbo 315100，China；2Hangzhou Gongshu Market Administration，Hangzhou 310000，China)

online；network；food safety；supervision

2015年度高等學校國內訪問工程師校企合作項目，2015年浙江省教育廳科研項目(項目編號：Y201534592)；浙江省食品藥品監管系統科技計劃項目(項目編號：2014019)；2017年寧波市政府決策咨詢課題(項目編號：J17-A21)。

趙靜(1985— )，女，碩士，講師，研究方向：食品藥品行業管理及政策。