從法律經濟的視角分析土地征收

摘 要：基于土地征收的重要性和對弱勢群體的保護，以及行政法“控制公權，保護私權”的性質，土地征收問題一直為國家和社會所關注。然而在現實生活中這個問題引發了大量的矛盾和沖突并一直未曾得到根本性的解決，長此以往將會影響社會穩定，本文運用法律經濟分析的方法研究土地征收問題，為建構對各方都保護到位的制度提供一種可能的思路。

關鍵詞：土地征收；經濟分析；利益博弈

土地是人類生存和發展的基礎，在時代快速發展的同時，城市化成為一種潮流。受此種潮流影響，有限的土地已然無法滿足市場需求，所以勢必要對其進行征收。而土地征收勢必涉及各方面的利益，其中主要有三方：地方政府、企業、農民。

1 土地征收中各方主體的利益分析

（一）地方政府

在土地征收過程中，地方政府相對于農民甚至企業來說處在核心位置，因其擁有國家權力、代表公共利益，決定了在征地關系中起主導作用。于地方政府而言，在土地征收中其可以獲得以下利益：第一，在出讓征地項目時獲益。即政府在征收土地時，以一定的價格對被征收土地的農民予以補償然后再以招標投標的方式將這些項目發包給企業，在這個過程中政府面對兩者差價的利益時可能會運用手中的權力一方面壓低征收補償款另一方面太高出讓價格，而企業基于市場調查和分析認為收益大于成本時也愿意以相對較高的價格獲得土地使用權。第二，官員對政績的追求。不管他們的動機是出于為當地謀求更大的公共利益，還是為了其個人的政治前途著想，都迫切需要有一個以彰顯其顯著工作成果的機會。而企業對大型項目的興建、公共設施的建設和房地產項目正好符合公共利益，符合他們所謂的“形象工程”、“政績工程”。政府利用公共利益換取追求個人政績的行為表明：政府決策者也是經濟人，具有以權博利的“自身利益最大化”動機。第三，為官員“尋租”提供了可能。當數個企業競爭時，企業為了自身能夠實現利益的最大化便會賄賂執政者，執政者往往會利用手中的權力作出滿足自己利益的決策，政府行為自然也就受到影響， 腐敗由此滋生。

（二）企業

企業作為一個以利益集團，在征地過程中首要的目的就是追求利益最大化即以最小的投入收獲最大的利潤，而投入的多少取決于對被征地農民補償的多少。企業往往會從以下兩方面著手：一方面，盡可能降低土地使用權出讓金。由于我國在土地征收程序方面的諸多不完善，比如不能實現過程的完全公開（涉及國家秘密、企業秘密的除外）、沒有健全統一的監管機制等，導致企業為了賺取更多利潤，通過各種手段其中不乏財物賄賂、性賄賂等企圖降低土地使用權的出讓金。這只是與政府達成了初步的協議，但是作為土地的真正使用者農民，他們總是試圖獲得盡可能多的補償，于是便采取一定的抵制措施，而這無形當中會使企業增加額外費用比如延誤工期所帶來的損失。企業作為市場經濟人，會支付政府一定的報酬已得到其有力的幫助，即“雇傭”政府出面以強力措施限期徹底完成拆遷，這在很大程度上節省了其投入成本。另一方面，企業通過加大宣傳、提高生產效率等手段使產出效益最大化，在保持利潤不變的情況下可以適當加大投入成本即適當增加對被征地農民的補償。

（三）農民

由于征地是政府強制行為，征地補償標準由政府制定，所以從法律的角度就剝奪了農民討價還價的權利，政府采取價格管制壓低農地價格來追求自身利益最大化。農民作為理性的“經濟人”，必將通過其他途徑增加收入和抵制征用行為。他們通過人為增加附屬物的量增加補償，通過拖延附屬物的拆遷給施工造成麻煩，迫使政府和用地者增加補償費；或通過集體上訪來維護自己權益。農民這些行為將給征地實施帶來額外成本，包括短期和長期成本。政府的信訪成本、企業的延遲成本和其他社會成本等構成征地的短期成本。從長遠來看，失地農民將給社會帶來就業和治安方面的巨大壓力，也影響到經濟的發展和城市化進程的推進，這些將造成長期成本。可見征地補償越低，征地實施的社會成本就越高。當然，過高的征地補償對征地的實施并非有利，征地補償標準太高會限制政府對集體土地的必要征用，不利于公共利益事業建設和國家的經濟發展，同時也降低了農民對農地的利用效率和保護意識。

2 土地征收中主體行為的博弈分析

（一）地方政府和農民之間的博弈分析

假設地方政府和農民這兩個博弈主體都是理性的經濟人，都想實現自身利益的最大化。博弈過程中，地方政府的目標是在短期內既能加快本地區經濟增長速度，又能實現地方政府財政收入顯著增長和其個人任期內政績最大化。被征地農民的目標是希望地方政府能長期為其提供不低于甚至是高于目前務農的各項收入，再加上他們考慮到土地未來的增值收益和自己的生活保障，會提出較高的補償費用的要求。地方政府為了實現其目標多數情況下會采取低價征收高價賣出的策略實現自身利益最大化。而農民則采取一定的措施來抵觸，如延遲搬遷、集體上訪、政府門口靜坐示威等來反抗對政府補償款的不滿以此希望政府作出讓步獲得自身利益最大化。在這場力量懸殊的角逐中，政府取得絕對性的勝利，農民的土地被征收后，他們的補償、安置費被克扣、挪用甚至貪污，這樣一層層下來最終拿到的補償與其失去土地之后所要面臨的失業風險相比明顯不成比例。因此，這是一場以農民之所失，滿足地方政府之所得的博弈。

（二）地方政府和企業之間博弈分析

在土地征收中，地方政府和企業在農民出讓土地的事件上表現為利益的共同體即都希望給予農民盡可能低的補償款，但在政府利益和企業利益就出讓金多少的問題上有沖突，即政府和企業作為一個理性的經濟人，他們追求的目標截然不同：政府希望憑借自己的權力，以高于市場的價格出讓土地。而企業則希望通過自己與政府的多次斡旋至少以市場價格買進土地或者鑒于政府的行為，放棄本地投資轉移別地投資。這里存在三種結果：

地方政府勝出：地方政府以高于市場的價格高價出讓土地，企業留下來繼續投資，企業利益受損而地方政府得到較大的受益；endprint

企業勝出：地方政府以低于市場的價格出讓土地，企業留下來投資，獲得較大的收益，但政府的收益受損；

零勝出：可能一，政府以高于市場的價格出讓土地，企業放棄本地投資轉移別地投資，企業收益不確定，政府收益則為0；可能二地方政府以低于市場價格出讓土地，而企業轉移到別的地方投資，政府的收益為0，企業收益不確定。

（三）企業和農民之間的博弈分析

在征地過程中，雖然農民直接面對著地方政府，并沒有與企業之間有直接的市場交易，但是兩者之間確實存在著博弈，是企業為了獲得自身利益最大化的利益與被征地的農民維護自身權利的博弈，是一種間接的博弈。企業希望農民能夠按照協議盡早交出土地，并搬遷完畢；但農民卻會因為得不到滿意的補償而滯留，導致企業的工期延誤，增加企業的投資成本。在這場博弈中，一般情況下，企業憑借經濟優勢在地方政府的干涉下會處于明顯優勢地位，農民則力不從心而處于敗方。

3 調節土地供給的法律規則

（一）政府介入模式

一般來說，企業與農民并沒有直接的接觸，政府往往充當的是中間人或者是起媒介的作用，為兩者牽線搭橋。假設在這個征地過程中，農民因此遭受實際損失為X元，企業為提高生產效益在這塊土地上投入的成本為Y元，并且Y>X，這種情況下企業會選擇補償農民因此所受的損失，但是根據相關的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（假定這個企業非鄉鎮企業或用于鄉鎮公共設施和公益事業建設），這里國有土地指的是國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地，由此我們可以看到企業需要借助政府來達到這一目的。政府在這一過程中可能會作出如下的決策：可能一，會出于各種因素包括農民失去土地的實際損失和以后可能面臨再就業問題的預期損失的考慮，最后要求企業給予的款額遠遠高于兩者直接面對所支付的款額；可能二，企業通過給相關責任人員好處，使得農民實際所得的補償款遠遠低于應得的。在這兩種情況下，政府都可能運用手中的權力通過打擊企業或者打擊農民來獲取利益。可能的后果：一是，企業放棄投資，二是農民千方百計提高交易難度，阻止政府行使土地征收權，但由于政府打著“公共利益”的幌子，農民沒有權力與之對抗，于是采取極端方法阻止政府，而政府運用強制力即所謂的“強拆”，于是雙方發生沖突愈演愈烈，為社會埋下不穩定隱患，這也會增加政府管理成本的支出。

（二）無政府介入模式

在這一模式下，呈現出的是一種土地交易自由的市場而事實上土地征收制度建立的是非自由市場。所以首先分析沒有政府介入時企業和農民各自的行為和交易狀態然后分析征收中的交易狀況。

假設由于征用土地造成的損失價值為X元，提高土地利用效率將耗資Y元，假設X>Y或者X=Y時，企業則會選擇放棄占用土地，在這里也就沒有討論的必要，所以我們排除這種假設；那么接下來就只剩下一種可能了即X

不管怎樣在無政府模式下占用土地，于企業和農民而言都可能會是一種雙贏，但于政府、國家而言可未必如此。一方面企業的建設會帶動當地經濟、文化的發展，對解決就業難的問題也是有幫助的；另一方面農民對于自愿達成的協議是有相當高的認可力和執行力，也避免了集體上訪等一些極端事件的發生，從近期的發展來看是有百利而無一害的，但從長遠的角度分析，這種模式有如下的弊端：第一，嚴重侵害了有限的耕地面積。眾所周知，我國可利用的土地日趨緊張，在此種情況下將土地的使用權和出租權（農耕用地轉化為工業用地、建設用地）交給農民，使得土地流轉的速度更快，門檻更低，使得農耕用地急劇減少。第二，造成國家稅收的流失。現在土地流轉不再需要政府的介入，只要合同雙方本著自愿誠信的原則交易即可占用土地，不再需要向政府繳納土地出讓金，造成了稅收的流失。第三，造成了土地管理的混亂，租地算不上破壞基本農田保護，不需要國家有關部門審批，使中央無法準確掌握土地信息，第四，協議屬于合同，當然具有法律約束力，由于農民相對于企業來說缺乏相關知識和經驗，容易被企業欺騙，最終受害的還是農民。

在政府介入模式下，政府通過土地征收大量攫取土地資本增殖收益，在國家轉型期其作為地方政府資本原始積累的最為簡便和最為有效的方法會更加突出。另外，政府的效用函數主要由其政績和經濟收入兩項構成，并且更加偏好政績，由于行政干部五年短暫任期，必然導致他們決定了好多地方政策是急功近利型的，缺乏長遠的打算。在現實生活中最能體現干部政績是交通建設和市容市貌建設，同時政府自身也有利用征收農村土地和城市郊區土地獲得收益的利益驅動。在征收過程中，政府充實了財政、官員取得了政績、城市得到了建設，企業獲得土地，擴大規模，提高生產效率。對于農民來說，雖然他們得到補償，但從總體上長遠來看，他們的處境比以前擁有土地的時候更差了。目前，對大多數被征收人實施的補償是一次性貨幣安置，但對于這些人來說，常年和土地打交道，在失去土地后難以找到工作，就會出現長遠的生活保障問題。另外，在一些經濟不發達的地區，由于其發展滯后，鄉鎮企業不發達，難以為失地農民提供充足的就業機會。當然，這并不是說在經濟發達的地區就不存在問題，恰恰相反，因為這些城市的經濟發展迅速，其對職工的要求也相對比較高，農民自身素質的局限性同樣也導致了就業難。隨著補償費減少，生活出現困難，最終成為三無人員——種田無地、上班無崗、低保無份。喪失購買力，成了被救濟的對象，增加了社會的就業及社會保障壓力，同時，由于政府過度占用土地還會產生資源浪費，造成耕地面積縮減、糧食產量降低等問題，這必然不利于社會的穩定發展。

盡管在現行征收法律制度下出現前述問題是必然的，但我們也應對其不恰當之處進行修改。首先，我們鼓勵企業和農民的直接接觸，這于兩者而言都是有好處的；其次，明確征收的目的。在征收過程中政府往往會假借公共利益之名為自己謀私利，我國應該借鑒外國的立法模式，采取“概括式+保留列舉式”的模式，這樣一方面避免法律的僵化，另一方面也限制了自由裁量權的空間。值得一提的是，我國已有法規在某種程度上借鑒了這種做法，然則因其僅僅是法規，效力級別較低，故仍需一部法律來加強其效力強度。第三，需要一個客觀的中立者、服務者。政府不應擁有征地的決定權，重新界定權力歸屬。建立專業而且獨立的征地決定機構。同時必須確保該機構的獨立性，不受制于同級人民政府，實行省以下垂直領導。

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作者簡介

曾依畢（1992-），男，漢族，貴州省畢節市人，江西理工大學2016級法律碩士（法學），研究方向：法律碩士。