新型養老服務模式的發展和困境研究

朱曉雯　曹建枝

黨的十八大報告明確指出要“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點”，這為加強社會建設和健全完善社會保障制度明確了方向，是社會和諧的重要保證。目前，據天津市統計局、國家統計局天津調查總隊日前聯合發布《2016年天津市國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2016年末，天津市常住人口中，65歲及以上人口有156.09萬人，占10%。隨著天津市人口老齡化程度的不斷提高，老年人口數量日益龐大，養老問題日益突出，給社會和政府帶來巨大挑戰。

一、天津市西青區人口老齡化和養老模式的基本現狀

截至2016年底，西青區人口總數為406679人，60周歲以上老年人71111人，占全區總人口比例17.49%。其中80歲以上老年人8079人，失能老人3959人，百歲及以上老人18人。人口老齡化發展迅速。

截止到2016年底，全區擁有民辦養老機構22家，正常運營養老機構18家（4家暫停服務），總床位數2139張，每千名老人擁有養老床位35張，超出天津市2010年完成千名老人床位占有18張的目標，高于全國和天津市的平均水平。收住老人1166人，其中，自理老人377人，介助、介護老人789人，收住率55.6%；虛擬養老院一所，收住老人4883人；老年食堂11個，老年日間照料中心（站）43個。

然而隨著人口老齡化不斷加劇，并且由于我區計劃生育政策的成功執行和社會經濟的發展，社會急劇轉型和廣泛變遷，家庭結構出現了高齡化、小型化趨勢。同時，隨著現代化社會生活節奏的加快，社會競爭壓力的加大，年輕人不得不將更多的時間和經歷用在工作和學習上，這勢必會影響他們對老年人的照顧。而這些因素對我國家庭養老模式的沖擊是不可避免的，因此，傳統意義上的養老正面臨著嚴峻挑戰，傳統的單純家庭養老模式難以為繼，家庭養老功能正不斷遭受到沖擊和削弱，家庭養老的功能正在逐漸衰弱。

二、天津市西青區養老服務的主要做法

西青區是天津市人口老齡化程度較高的區縣之一，高齡化、空巢化比較嚴重，家庭結構“421”現象非常普遍。養老服務工作任重道遠。近年來，政府和社會集各方之力在養老服務方面做了很多新的嘗試，具體內容如下：

（一）領導重視，政府推動，普惠于民

1.將“居家養老服務”列為政府民心工程。

天津市西青區以“更加注重社會公平，著力保障和改善民生”為著力點，按照“有科學界定的居家養老補貼標準，有財政保證的資金來源渠道，有順暢有序的管理體制，有規范嚴禁的操作程序”原則，出臺了《西青區發展居家養老服務實施辦法》，預留財政服務補貼資金1460余萬元，為居家養老服務做好支撐。與此同時，我們還積極建議，集中精力、物力、財力搞養老設施建設，連續三年把養老服務設施建設列入西青區政府10項民心工程，這也有力地推進了養老服務設施建設的步伐。

在西青區委區政府“2012年10項民心工程”中，健全養老服務設施成為一項重要內容，明確提出“實施虛擬養老院服務工程，為全區8000余名老年人提供居家養老服務。建設10個老年人日間照料服務中心（站）和10個老年食堂”的目標。在西青區委區政府“2016年10項民心工程”中，提出強化社會保障，深化居家養老服務。截至目前，全區已建成了10個老年日間照料服務中心和10個老年食堂，虛擬養老服務老年人數達到5000多人。

2.率先建成全市首家虛擬養老院。

為適應快速發展的人口老齡化形勢，進一步推進居家養老服務工作，西青區老齡辦樹立“大養老”觀，圍繞養老產業積極探索居家養老服務新模式，于2011年建立了本市首個虛擬養老院，讓老人們實現居家養老的愿望。經過近六年多的實踐，虛擬養老院的服務模式受到廣大群眾的認可。目前已有近6000名老人“入住”到虛擬養老院，享受到生活照料、精神慰藉、家政服務、物業服務等11大類的服務，而這些服務全部由政府買單。特別是每位老人都免費擁有一臺專用電話，這個電話在普通電話的使用功能上，還多出醫療、配餐、代購、家政、維修、查詢等6個功能鍵，這些按鍵非常醒目，老人需要什么服務，輕輕一按功能鍵，立馬進行自動撥號，為老人們省去了不少麻煩。

按照政府主導、社會參與、老人受益的原則，政府以購買服務方式培育發展養老服務市場，整合家政、餐飲、醫療衛生等社會資源，構建西青特色居家養老服務體系。在“城鄉一體”普惠型居家養老服務補貼政策的支持下，與中國電信西青分公司、鳳和家政公司等加盟企業密切協作。目前，“虛擬養老院”已經開通了生活照料、家政、心理慰藉等7大類51項，幾乎涵蓋了日常生活照料的所有服務項目，大大提高了養老服務專業化品質。虛擬養老院搭建起了專業養老服務信息化平臺，讓老年人足不出戶，一個電話就可以在家享受便捷的養老服務。

在服務對象選擇上，凡年滿60周歲的低保、特困、優撫、殘疾、高齡老年人都納入服務范圍，根據有關單位的評估，將老人們的照料等級劃分為輕度、中度和重度三個級別，每人每月分別享受價值100元、150元、200元不等的養老服務，以養老服務券形式支付。

3.實現城鎮一體化、高齡老人普惠化。

由于西青區地處天津近郊，按照依托社區和家庭，構建社會共同參與的養老服務平臺，在全市居家養老基礎上，以城鄉統籌為目標，突破養老服務對象的戶籍限制，面向各街鎮構建普惠型居家養老服務制度，將60歲以上“三類”人員及80歲以上老年人全部納入居家養老范圍，納入補貼范圍老人近萬人，使老年人真正享受到政府帶給他們的實惠，幸福指數得到進一步提升。為城鄉老年人提供日間照料、就餐送餐、醫療康復、精神慰籍等養老服務，提升老年人的生活質量，提高為老服務水平，初步形成了“以居家養老為基礎、社區養老為依托，機構養老為補充”的養老服務體系。

4.積極培育和發展養老服務市場。

在居家養老體系建設過程中，密切關注新型養老模式的持續發展。著力于公共事務管理創新，專門組成養老服務市場調研隊伍，形成了一系列較完整的養老服務市場調研課題，制定了多項養老領域對市場運行相對接的工作制度，探索建立健全和完善居家養老資源整合和監督管理機制。

（二）整合資源，加大投入，完善設施

依據相關文件精神，為了不斷推進西青區養老服務事業的發展，結合全國十部委《關于全面推進居家養老服務工作的意見》的貫徹落實，西青區堅持以城鎮“三無”老人、農村散居“五保”老人、生活困難的空巢老人以及其他特殊困難老人為重點對象，把社會福利事業從救助型、補缺型向普惠型轉變，有效實現了為老服務的良性循環和互動發展。

1.創新服務理念，拓展服務領域。

按照“設施完善、經濟繁榮、隊伍精干、安全穩定、民主自治、潔凈園林、祥和文明、管理數字、便民服務”的和諧社區建設標準，西青區牢固樹立“老年人需要的，就是我們要做的”社區老齡工作理念，全區統一推行“一站式”便民服務，進一步拓展服務領域，創新服務形式，提升為老服務水平和質量。截至目前，全區建有村（社）衛生服務中心（所）個，老年日間照料中心（站）43個，老年食堂11個。

2.高標準、高起點建設，深化居家養老服務。

扎實開展包括日間照料、醫療、援助、教育、康樂、維權在內的六項服務，充分發揮了窗口示范、輻射帶頭、領先排頭的模范效應。東姜井村投資興建了占地2700平方米的老年人活動中心，中北斜村投資200多萬元興建了建筑面積750平方米的室內活動中心和占地3100平方米的室外健身廣場，同時建有占地2800平方米的街心公園。為了鼓勵各社區（村）興建社區服務中心，西青區對新建社區服務中心每建設一處給予補貼150萬的優惠政策。各社區服務中心設有“五室一校”：休息室、文體活動室、閱覽室、健身康復室、醫療保健室、老年人學校，組織和引導老人開展健康有益的文體活動，倡導科學、健康、文明的生活方式。

3.引導扶持社會力量參與養老服務事業。

面對銀發浪潮的挑戰，西青區委區政府采取行之有效的應對措施，鼓勵有實力、懂經營、會管理、有特色的養老機構，共同發展我區養老服務市場，床位增加到2139張。這些項目的實施，使老人不出社區便能參加康復、娛樂活動，享受到便捷的入戶服務和日間照料服務，大大改善老人的生活環境和生活質量。

為推進居家養老服務社會化，落實區財政服務指標要求，在委托第三方代理機構匯廣咨詢有限公司的協助下，天津市鳳和家政服務有限公司獲得“居家養老照料服務（含照顧）”資格，并于2017年2月17日簽約服務協議。中國電信西青分公司獲得“居家養老通信服務”資格，于2017年4月25日簽訂服務協議。至此，居家養老服務社會參與單位均按照要求參與我區服務工作。此外，老年“助老健康御險”服務招標也將委托第三方，于2017下半年進行。

4.建立信息系統，確保居家養老運轉順暢。

為健全新型養老模式，經過多次協商，按照市場化運做原則，西青區民政局與電信部門簽訂了合作協議，建立了居家養老服務信息平臺。信息系統通過主動獲取老人需求，快速編制計劃，及時組織服務，進行有效監控，實施規范管理，實現居家養老與現代科技應用的高端對接。

5.整合社會資源，確保服務項目真材實料。

多元化社會扶助，借助各種社會養老資源，是居家養老不斷發展壯大的推動力。為此我們建立了基本生活服務資源招投標制度，實施市場準入加盟管理。建立了公共服務資源、志愿者服務資源整合制度，以項目或計劃形式注入居家養老服務。實現基本生活服務資源、公共服務資源、志愿者服務資源的有效整合和釋放。建立了財政、審計和老年志愿者監督隊伍，確保財政資金的安全使用，確保公益服務組織履行服務承諾。

三、天津市西青區“虛擬養老院”困境分析

盡管在新型居家養老模式上不斷在進行新的嘗試，但“虛擬養老院”還存在很多不足。

一是公辦和民辦養老機構建設還不平衡，有幾個街鎮的養老機構條件還較差。

二是依托社區養老服務的力度還需要進一步加大。目前日間照料服務中心、助餐點建設還剛剛起步，網點還不多。要發展日間照料中心、助餐點也有一定難度，突出的是老社區日間照料中心用房難以解決。

三是居家養老服務面還不廣，目前主要集中在政府服務對象，對普通老人服務還需逐步拓展。

四是養老服務隊伍人員缺乏，專業化程度低、年齡偏大，提供多元化、個性化的服務還不夠多。

五是養老服務體系多元化程度不高，特別是民辦養老機構發展不夠，從全區范圍來看，民辦養老院水平偏低。

四、天津市西青區“虛擬養老院”的經驗和啟示

養老模式和養老服務設施建設歸根結底是要考慮本地區實際情況的，如此才能基本建立起與經濟社會發展水平相適應，與人口老齡化進程相符合的養老模式。從“虛擬養老院”建成以來，逐漸建成以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充，資金保障和服務提供相匹配，政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助，具有西青區特色的養老服務體系，讓老年人從老有所養向老有頤養、老有樂養發展。

一是制訂好養老服務體系建設的規劃，發揮規劃引導作用。要繼續加強調查研究，為區委區政府出謀劃策，特別要對養老體系建設進行規劃，出臺政策建議，搞好制度設計，作出具體安排。

二是加大資金投入，確保養老服務的資金保障。資金保障是養老服務的基礎，要通過積極爭取政府投入、激勵社會投入等各種渠道來加強養老服務的資金保障。政府財政每年要安排戶籍人口60周歲以上老年人數每人每年不少于80元的標準用于養老服務事業，列入預算，用于政府養老服務建設項目、資助社會力量養老、建立養老服務補貼制度等。

三是積極探索符合太倉老人需要的養老模式，不斷完善和發展養老服務體系。一是進一步積極發展機構養老，確保“十二五”末每千名老人養老床位數達到40張。二是進一步完善社區養老服務平臺建設，完善和發展社區日間照料中心網點，加大對日間照料中心建設的政策扶持力度，幫助解決實際問題。三是進一步健全居家養老服務網絡，加強服務隊伍，擴大服務對象，提高服務水平。四是進一步提高養老服務多元化程度，加大對民辦養老機構的扶持力度。

四是加強養老服務隊伍建設，不斷提升養老服務的水平。要解決當前養老服務隊伍人員缺乏、服務單一、水平較低的問題。首先要規范養老機構建設，加強內部管理，改善服務質量，提高入住率。機構養老要成為社會化養老的榜樣，起帶頭示范作用。其次要積極培養全社會養老服務隊伍，擴大服務隊伍的陣容，提高服務人員的素質。再次要拓展服務內容，從單純生活照料、家政服務擴展到康復護理、醫療保健、精神慰藉等服務，滿足不同層次老人的多元化服務需求。

本文為2017年度天津市黨校系統決策咨詢課題，“新型養老服務模式的發展和困境研究——以天津市西青區“虛擬養老院”為例”階段性成果，課題編號：DXXYXTJZ17-15。