淺談地方立法引領推動改革發展面臨的困難及對策

熊文瑾

淺談地方立法引領推動改革發展面臨的困難及對策

熊文瑾

法治建設作為地方經濟發展的法律保障支柱，是立法活動是實現法治的前提和基礎，也是引領當地推動經濟社會發展的正能量。針對地方立法在改革發展中引領推動作用面臨的新情況，諸如：地方人大立法權擴大、立法主導作用待加強、法規草案審議質量待提高等，因此，有必要加快推進地方科學立法進程，加快形成完備的法律規范體系，加快完善地方立法措施，以促進地方立法在改革發展中的科學決策作用，發揮其引領和推動作用。

地方立法；改革發展；困難對策

法治建設為經濟社會發展提供法治保障，地方各級人大的立法活動為地方法治建設提供前提和條件。我國既要實現全面推進依法治國的偉大藍圖，又要實現全面深化改革的宏偉目標，需要對立法與改革兩者之間關系進行協調處理。習近平總書記指出：“實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展。要完善立法規劃……使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用”，如何協調立法與改革的關系，既是當前面臨的實踐問題，也需要進行理論研究。

一、地方立法引領推動改革發展意義重大而深遠

隨著各地全面深化改革的進一步推進，經濟社會變化越來越快，地方立法應在法治建設和地方改革中發揮其應有的作用，使地方改革與地方法治建設兩者相得益彰，相互促進。目前，地方立法較多處于回應地方實踐、總結地方發展經驗與解決出現不足的局面。這與法律的滯后性有關，但是，地方立法應該主動謀劃地方經濟社會發展，前瞻性地對當地改革發展進行規劃，也就是地方立法要積極引領和推動地方的改革發展。這樣，地方改革發展才能體現出法治思維，按照法治方式有序進行，從而進一步推進地方的全面深化改革。

二、地方立法引領推動改革發展面臨的新情況

當前，改革發展新形勢下地方立法面臨著許多新挑戰，并呈現出新的特點：一是隨著《立法法修正案》的實施，地方人大立法權有序擴大，新增立法權的市級立法能力有待提升。隨著改革發展進程進一步深化，利益主體日益多元化，利益格局日趨復雜化，全面賦予設區的市地方立法權，從以往49個較大的市，覆蓋所有284個設區的市，地方立法過程中必須統籌協調好不同利益主張和利益關系，作為地方最高權力機關的人大及其常委會，也面臨著巨大的挑戰，立法難度越來越大；二是人大立法主導協調作用發揮仍然較弱。《立法法修正案》第五十一條規定，全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。從目前地方立法實踐看，立法資源的有限性與改革發展工作的緊迫性、改革發展實踐的廣泛性之間的矛盾明顯，地方人大代表參與立法活動主要存在機制不健全、渠道不通暢、主體作用發揮不明顯等問題。法規的制定與修改過程中，代表參與程度還遠遠不夠，對立法效率提出了很高要求，立法節奏越來越快。三是法規草案審議質量有待提高，常委會對法規草案的審議，是法規頒布實施前的最后“關口”，審議水平的高低，直接關系著地方法規的質量。具備法學專業研究隊伍人才缺乏，審議組成人員結構不優，發言質量不高，會期研討時間短，審議意見公開透明度有待加強等問題，都影響著法規草案審議質量的提高。

三、地方立法引領推動改革發展中的作用應采取的對策

（一）完備法律規范體系，推進地方立法科學化

認真研究本地實際情況，將本地改革實踐與外地做法進行比較研究，對本地深化改革進程進行充分了解與深刻理解，在科學鑒別與真實評價上對本地改革實踐進行法律能動設定和理性選擇。法律是一種文化的表現形式，如果不經過地方本土化過程，就不可能融入本地文化。全面深化改革背景下的地方立法，是地方制度的創新與重構，為當地改革成果創造結構前提和思想基礎。要堅持立、改、廢、釋和授權方式并舉，加快富有地方特色的重點領域重點環節的立法工作，深入推進科學立法、民主立法，進一步完備地方法律規范體系，實現民主立法、科學立法。

1.要加快地方重點領域及重點環節的立法工作。地方各級人大要圍繞中央 “四個全面”戰略布局、“五位一體”的總體布局，按照中央提出創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，對正在發生和即將發生的深刻變化，進行法律確認和容納。要進一步推進地方重點領域及重點環節的立法工作，引領、推動和促進當地的改革發展進程。要根據黨執政理念和執政精神，進一步完善地方各級人大常委會的立法規劃，在統籌推進民主科學立法工作中，深入體現和切實落實中央“五大發展”最新理念，不斷提高地方人大的立法質量和立法效率。

2.要推進地方民主立法及科學立法水平。要堅持各級地方黨委對地方立法工作的絕對領導權，對地方立法工作中確立的重要立法項目，以及地方立法面臨的重大現實問題，必須堅持地方人大常委向所在當地黨委請示報告制度，按現行程序制度做好地方立法相關工作。同時，要保證地方重要改革發展舉措貫徹落實到當地人大的立法活動中，要注意深化改革與法治建設之間的同構性與兼容性，對于地方改革試驗區進行必要的機理調適，防止出現改革與法治之間的變異。

3.要進一步完備法律規范體系。法治建設是改革的時代精神折射與反映。地方立法是當地社會、經濟、政治、文化機制的調整和變革，立法要在規范、引導保障、推進地方改革方面發揮積極作用，要惟科學、理性與發展的觀點來統籌改革與立法之間的關系，以改革、法治的氣魄、胸襟和責任擔當，努力提高地方立法質量與效率，使其滲透先進、規范、科學的理念，提高地方立法工作的有效性、精準度、針對性，推進地方法治。要落實科學立法、民主立法、依法立法的要求，統籌各地地方性法規制定、地方性法規修改以及地方性法規廢止等工作，明確地方性法規的授權范疇，落實法規清理、法規備案等工作。要不斷完善各級地方立法體制機制，進一步發揮地方人大及其常委會在地方立法工作的主導作用，健立健全有立法權的地方人大引領當地立法，主導地方立法，明確各級地方人大的立法權限，從宏觀地方體制機制及微觀地方立法程序上，防止地方在立法活動中存在部門利益化的傾向，打破狹隘的地方保護主義法律化的桎梏。要完善及明確地方立法流程，提高立法過程中的程序意識，加強地方人大對地方立法工作的協調工作能力，增強地方人大對各部門在立法活動中的組織能力，健全地方立法的法律起草、法律聽證、立法協調、立法審議機制等，提升地方立法的精細化水平。

（二）通過地方立法程序使改革發展決策更加完善科學

當前，全面深化改革與全面依法治國處于同步的關鍵期。地方立法在引領和推動地方改革發展的同時，地方改革發展也反過來對地方立法進行倒逼，推動上層建筑的構建，兩者相互促進、相互補充。在地方法治建設框架內，推進地方改革發展實踐，需要更加注重從整體制度上考慮，從地方性法規上解決地方改革發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題。地方立法嚴格按照中央“四個全面”戰略布局的要求，當面臨新的社會實踐時，主動加強和改進地方立法工作，用地方良法促進地方改革，實現地方立法與地方改革發展決策互相銜接,使地方改革發展決策更加完善、更加科學。改革開放以來尤其是近些年來，對于如何通過立法來使改革發展決策更加完善、更加科學，各地實踐中已經積累了比較豐富的經驗。

1.確保地方重大改革發展舉措于法有據，不允許改革活動任意沖破法律底線，保障法律的穩定性及威嚴，不允許以沒有當前法律條款為理由，而妨礙地方改革發展。如：在地方立法過程中，突出地方立法的預期性及前瞻性，為今后的地方改革發展預留必要的發展空間。法治應該成為地方人大設計制度的價值標準和立法指導思想，面對地方治理日益豐富和擴大的選擇機會，通過加大地方立法工作力度，對行為和社會進行靈活調節及效率化組織。對于屬于改革中試驗行動的范圍，地方改革發展制度怎么進行設計，怎么進行改革，地方立法必須要有前瞻性和預見性，為將來預備必要的空間。

2.重視地方基層一線干部群眾的意見。法意本身就是人民意志的體現，地方立法活動根基在于人民，目的也在于人民。要征求當地各階層人群的意見建議，地方立法機關對人民群眾的意見建議要認真審議，進一步完善地方改革發展決策體制機制，將黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一起來，使地方立法真正體現當地人民的整體意志和根本利益，兩者高度融合、完全一致。

3.及時進行地方立法。當地方改革發展決策與現行地方性法規出現不一致的情況，盡快啟動地方人大主導的法規修改程序，以科學理性的精神對全面深化改革進行總結，確保地方改革發展不因為存在法律障礙而無法進行或者是違法進行，對于通過地方實踐已經證明較成熟的改革發展經驗，如：各地先行先試區的切合實際的具體改革發展舉措等，應當盡快在上層建筑方面有所反映，將其上升為法律層面，這樣就不會在抽象和穩定的法律與具體運動的社會變革之間束手無策，這樣才能為地方改革發展提供法律支持和法律保障。要及時廢止現行地方性法規中已落后時代發展的規范性文件，特別是明顯不符合深化改革和當地經濟社會發展需要的規范性文件，對于那些地方性法規立改廢釋的啟動條件暫不成熟，但當地改革實踐又迫切需要的情況，應當積極主動向上級爭取先行先試的政策，解決目前地方法律依據不足的問題。

（三）地方立法為改革發展提供堅強有力的法治保障

地方改革發展是地方立法的動力源泉和實踐基礎，地方改革發展實踐為地方立法提供法律運行的實在環境，必須緊跟地方改革發展的時代節奏和步伐，推動地方立法工作，對地方改革發展及時做出回應,為地方改革發展提供堅強有力的法治保障。地方改革與地方立法由于各種原因，存在這樣或那樣的沖突，實際上兩者不可分割。要通過地方性立法來確認改革發展成果，推動地方社會發展進步，地方改革與地方立法同時進行，可更好的實現地方的發展，更好的實現地方有效治理。這也是地方改革與地方立法的目的。在實踐中，地方法律缺乏應有的權威也是事實，因此依靠地方立法保障地方改革發展、促進地方改革發展，實現地方科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法，其現實意義十分重大。

首先，必須以“社會主義核心價值觀”作為地方立法的根本價值追求。為實現這個目的，必須堅持中國共產黨對地方立法工作的絕對領導，實現地方民主立法與科學立法的總體要求。其次，要在現行法律允許的范圍內制定地方性改革發展政策，地方改革發展主張必須在法律框架內實行，同時將其上升到立法層面，使地方性法規宏觀結構統一、和諧、協調,從而建立與地方改革發展相適應的地方制度，并在地方各級國家機關和人民中間得到普遍遵行，這樣才能提升法律的威信和政府的公信力。再次，地方立法必須符合地方改革的本質和地方發展規律，與時俱進，充分考慮當地現實條件和當地的現實需要，符合當地人民自身利益，兼顧長遠利益，實現社會正義，促進當地的發展與進步。最后，地方性立法必須先行先試，必要時應當將地方改革發展實踐推向法制變革的前沿。地方實踐已證明為正確的經驗作法要成為地方立法的關注對象，必須要用法律的形式將它們肯定下來，鞏固當地社會主義現代化建設實踐和改革開放的成果，使其獲得形式正當的合理性。同時，要特別注意法治的超前性，將現有改革成果上升法律時需要超越現實，具有一定的超前性，無論在法規的制定還是立法規劃方面，都要面向未來、面向當地法律法規發展的趨勢，面向改革發展的需求。

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［4］吳漢東，汪鋒，張忠民.“先行先試”立法模式及其實踐——以“武漢城市圈”“兩型”社會建設立法為中心［J］.法商研究，2015,(3).

［5］肖明.“先行先試”應符合法治原則——從某些行政區域的“促進改革條例”說起［J］.法學，2014.

熊文瑾（1985—），男，江西省社會科學界聯合會助理研究員，碩士，研究方向為法學。（江西南昌 330006）

［責任編輯：朱晨光］