鄉鎮干部法治思維的培養

梁麗華 尹嬡琳子 程喜中

鄉鎮干部法治思維的培養

梁麗華 尹嬡琳子 程喜中

鄉鎮干部作為聯系黨和人民群眾的橋梁和紐帶，是貫徹落實黨的各項方針政策最直接最密切最頻繁的執行者。培養鄉鎮干部的法治思維成為實現基層治理法治化和全面推進依法治國的必然要求。當前，鄉鎮干部的法治觀念薄弱、法治思維能力不強，影響了基層社會的法治建設。新形勢下，要充分認識到提升鄉鎮干部法治思維能力的重要意義。結合鄉鎮工作，分析鄉鎮干部法治思維形成中存在的問題，并對如何培養鄉鎮干部法治思維提出對策和建議。

依法治國；鄉鎮干部；法治思維；法治建設

黨的十五大把“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略，是我國社會主義民主政治建設進程中具有里程碑意義的偉大進步。黨的十八屆四中全會又作出了全面依法治國的決策部署，明確提出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。 ”［1］法治興則國家興，法治衰則國家亂。 全面推進依法治國的工作重點在基層，真正落實在基層。鄉鎮干部作為基層黨員干部中的一部分，是貫徹落實黨的方針政策的“最后一公里”，是聯系黨和人民群眾的橋梁和紐帶。在當前我國“依法治國”的必然趨勢下，鄉鎮干部運用法治思維的能力和水平，既是衡量干部法治素養的重要標志，更是我國法治國家建設的重要保障。因此，培養和提升鄉鎮干部的法治思維能力，是實現推進全面依法治國和建設社會主義法治國家的力量源泉。

一、鄉鎮干部培養法治思維的重要性

“法治思維”是以限制權力保障權利追求公平正義為目標，運用法律規則、法律程序、法律邏輯等一系列理性思維，對工作中所遇到的實際問題進行分析、綜合、判斷和推理，最終形成結論或決策的思想認識活動與過程。體現為“底線思維、權利思維、規則思維和程序思維”。［2］鄉鎮干部，包括鄉鎮行政編制干部和事業編制干部，其中行政編制干部又包括鄉鎮領導干部和科員，事業編制干部包括鄉鎮職能部門干部和縣級職能部門在鄉鎮設立的派出機構干部，與人民群眾聯系最直接、最密切、最頻繁，他們的法治思維將直接關系全面依法治國的推進和社會公平正義的實現。

（一）順應時代發展，全面推進依法治國的需要

一方面，隨著經濟社會的發展，尤其是互聯網的迅猛發展，人民群眾的維權意識、法治意識得到很大提高。當政府的行政行為和老百姓的利益發生沖突時，群眾開始追究行政行為合法性，對政府各項工作的公正性、透明度的要求也就越來越高、越來越嚴，并習慣通過法律途徑來維護自己的合法權益。

另一方面，黨的十八屆四中全會作出了全面依法治國的決定，全面推進并實現依法治國是一個需要全黨全社會和全體干部群眾共同努力的系統工程。鄉鎮干部直接服務于廣大人民群眾，作為最基層的公權的行使者，是否具有法治思維、能否做到依法行政，將直接影響到依法治國方略的落實和依法行政的實際效果，也關系到黨和政府在群眾心目中的形象。

（二）限制政府公權力，保障人民群眾權利的需要

鄉鎮作為我國最基層的一級行政機構，鄉鎮干部是“與群眾聯系最密切”的公權的行使者。法治對公權力運行的規范是公民行使合法權利的保障，并以此來實現社會的公平正義。法治思維要求鄉鎮干部在履行行政職權時必須堅守憲法和法律的底線，遵守法律規則，不能以權壓法、徇私枉法，要站在權利和義務的角度去觀察、分析、處理問題，最大程度地保障人民群眾的人身權、財產權、基本政治權利等不受侵犯，努力維護基層群眾的根本利益。當前我國正處在社會轉型期，改革深水區，基層矛盾復雜多樣，群眾糾紛頻發，鄉鎮干部被賦予了更多的職權，凡是對鄉鎮管理更為有效的經濟社會事項都下放到了鄉鎮，加上近年來國家惠民政策大力度地向農村傾斜，鄉鎮干部都身兼數職，這對鄉鎮干部的能力素質構成了嚴峻的挑戰。如果鄉鎮干部法治思維能力不足，工作方法簡單粗暴，黨的方針政策就不能得到很好的貫徹執行，群眾的利益就會受損，就很容易激起群眾的不滿，加深干群矛盾，失信于民，損害黨和政府的形象。并且，如果鄉鎮干部缺乏法治思維，當手握公權時也很難經受住利益的誘惑，就有可能構成職務犯罪而葬送自己的前途。

（三）維護基層社會穩定，實現國家長治久安的需要

調解糾紛，排查和化解矛盾，維護社會的和諧穩定一直是鄉鎮工作的重中之重。從鄉鎮干部作為糾紛的調節者角度來看，征地拆遷、環境治理、治違拆違等工作是鄉鎮干部工作的重要內容，容易引起干群糾紛。這些糾紛大多復雜程度較高，處理起來較困難。從鄉鎮干部作為其他工作的執行者角度來看，鄉鎮干部在做農村工作時，尤其是在落實惠民政策時，如果法治思維欠缺，極易造成群眾的不理解，加深干群矛盾。

二、鄉鎮干部法治思維運用中存在的問題

隨著依法治國和法治政府建設在農村的深入推進，我國鄉鎮干部的法治觀念不斷增強，法治思維能力得到提高，基層治理法治化水平逐步提升。但與人民群眾的期望相比，鄉鎮干部的法治思維能力在實踐運用中還存在一些迫切需要解決的問題。

（一）法律知識匱乏，缺乏底線思維

底線思維也就是合法性思維，是指在行使權力的過程中，要以憲法和法律的基本價值、基本內容和基本程序為準繩，不能突破憲法和法律的底線。鄉鎮干部隊伍中，法律科班出身的干部寥寥無幾，又沒有抓好繼續教育培訓和自學，系統的法律基礎知識非常匱乏。同時，法律專業知識掌握不夠。當前，鄉鎮職能部門、縣級職能部門在鄉鎮設立的派出機構，如民政、國土、城鄉規劃等部門的工作人員對民政法律法規、國土資源管理法、城鄉規劃法、行政處罰法等相關法律法規掌握不夠，對新修訂的法律條文缺乏學習，一知半解，遇到新問題、新矛盾常常犯經驗主義錯誤。如果不懂法就談不上守法信法敬法，甚至有些干部懂法，也無視憲法和法律的權威，打法律的“擦邊球”，鉆法律的空子，以為能瞞天過海，因此走上職務犯罪的干部也不在少數。

（二）特權思想仍有殘存，缺乏權利思維

權力是人民賦予的，對于鄉鎮干部來說，權利思維就是要在行使崗位職權時，全心全意為人民服務，時刻把人民群眾的利益和合理訴求放在首位。但受幾千年封建專制統治的影響，特權思想在部分鄉鎮干部中還留有余存，這些人重結果輕過程，重領導輕民意，重經驗輕法律，為達到目的不惜損害人民群眾的利益。此類權力野蠻事件在計劃生育、征地拆遷、信訪維穩等基層工作中最容易出現。

（三）人情觀念重，缺乏規則思維

“英國法學家哈特認為，法律是一個規則系統，是‘初級規則和次級規則的結合’；德國法學家拉德勃魯赫認為，法律是‘人們共同生活的一般規則的總和’；美國的龐德認為法律包括律令、技術和理想，德沃金認為法律包括規則、原則和政策。”［3］從上述著名法學學者的觀點中，我們可以知道，規則是法律的核心要素，這說明法治思維是基于法律規則的一種思維方式。規則意識，主要指對各種規則的遵守和執行意識，是法治思維的具體體現。鄉鎮干部規則思維就是要在想問題辦事情的過程中，嚴格按照法律和社會規則來辦，杜絕找關系走后門，杜絕優親厚友和包庇親信，維護社會的公平正義。然而，受傳統思維的影響，不講社會規則的鄉鎮干部仍然存在，這些人習慣于升遷調動求人，生老病死求人，小孩上學工作求人等等，這種不良的社會風氣反過來又助長了干部信權不信法，群眾信官不信法，群眾信訪不信法，嚴重影響了社會公平正義的實現。

（四）重結果輕過程，缺乏程序思維

程序思維是法治思維的重要組成部分，是行政合法的重要保障。鄉鎮干部程序性思維就是鄉鎮干部在履行工作職責時必須要保證程序的合法性，行政管理活動中的時間要求、必經步驟及采用的方式和方法必須符合法律法規和政策的規定。然而在鄉鎮政府工作實踐中，為了追求工作效率及貪圖一時的方便，其行政管理活動違反程序的現象時有發生。其中，在行政執法方面表現的尤為明顯，鄉鎮干部在行政執法工作中，常常出現不出示證件亮明身份、不按規定使用法律文書、不依法履行告知程序、執法順序顛倒等問題。比如，在開展精準扶貧工作和低保評議工作中，根據文件要求，對貧困人口和低保人口必須在各自然小組人口密集處進行公示，但在實際工作中，一般都是象征性地公示，公告貼上去了拍張照就走人，也不告知群眾什么時候貼，貼在哪，并詢問群眾的意見。這些投機取巧的辦法看起來節省時間，提高了工作效率，實則暴露出鄉鎮干部法治思維的匱乏，為后續的工作埋下了嚴重的隱患。

三、培養鄉鎮干部法治思維的對策建議

（一）加強學習培訓，增強法律知識儲備

如果法律知識匱乏，就談不上法治思維的運用。要培養鄉鎮干部的法治思維，首先要多措并舉提高鄉鎮干部的法律知識儲備。在學習內容上，要兼顧全面性、針對性與實用性。既要學習憲法、民法、行政法和行政訴訟法等法律基礎知識，又要結合部門的職能特點，干部的實際情況，學習法律專業知識。在學習培訓的方式上，要講究方法的多樣性、新穎性和有效性。一是在黨委中心組、黨政聯席會議和機關干部會議上加強學習，可以通過讓干部輪流講課的方式加強對法律知識的學習，以增強學習效果；二是通過聘請黨校法學專家學者來鄉鎮講學、普法的方式加強對鄉鎮干部的法治教育，尤其可以加強對新修訂和新頒布的法律法規的學習；三是定期聘請司法部門法治實踐經驗豐富的領導干部下鄉上法治課或組織干部集體前往司法部門教育中心聽課，通過參觀警示教育基地提高干部的法治意識，增強底線思維，并督促干部寫好心得體會，集中張貼，以增強警示作用。四是加強對學習效果的考核，通過考試甚至背誦的方式進行檢測，并以此作為干部年度考核、提拔重用的依據。

（二）加強宣傳教育，濃厚法治氛圍

一是要加強普法教育，提高人民群眾的法治意識。受歷史條件的限制，我國農村群眾，尤其是中老年群眾的知識水平普遍都較低，法律知識匱乏，法治意識薄弱，不會尋求法律途徑解決生活中遇到問題和矛盾。通過廣播宣傳、專家宣講、正反面案例教育、微信發布宣傳等多種途徑對人民群眾進行普法教育，可以增長群眾的法律知識和提高群眾的法治意識，從而提高群眾的維權意識，以此來倒逼鄉鎮干部學法用法，切實提高運用法治思維方式解決問題的能力。二是用身邊人說身邊事，對工作中積極運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的干部進行通報表揚。反之，對工作方法簡單粗暴，有違反法治文明行為的干部進行通報批評，通過正反案例對比來提高干部的法治意識。三是運用微信平臺讓鄉鎮干部積極關注法治文明相關公眾號，定期發布法治名言警句、典型案例、法治小故事等，濃厚法治氛圍。

（三）完善鄉鎮法律法規，提高立法科學性

“鄉鎮政府的職能主要體現為社會綜合管理職能、經濟職能和公共服務職能。”［4］隨著社會經濟的發展，鄉鎮政府實際上承擔著很多上級政府以及職能部門下派的執法任務，行政執法已經成為鄉鎮干部依法行政的主要內容之一。但鄉鎮政府執法權卻缺乏法律的保障，執法人員只能被動執法，通過勸阻、聯系具有執法權的部門處理，并不能對違法行為直接采取強制措施，這就無形中增加了出現違法現象的風險。鄉鎮政府執法權界限模糊、執法依據不足、程序立法的缺陷要求立法機關必須完善鄉鎮法律法規體系，提高立法的科學性。

（四）壓實責任，完善考核機制

試想，如果人們對自己的違法行為不用承擔法律后果，不用對自己的行為負責，那么人人都可能成為犯罪分子。同樣，對于鄉鎮干部也是如此，如果鄉鎮干部不用為在行使職權時作風野蠻，為了推進工作而不惜損害群眾利益的行為擔責，那么就會縱容干部的權力任性。因此，必須壓實干部責任，嚴肅追責制度，對于違反憲法和法律精神，暗箱操作的干部必須受到法治的嚴懲。“近年來，我國對問責制進行了有益的探索：如2002年，頒布《黨政領導干部選拔任用工作條例》；2006年，頒布 《公務員法》，以法律的形式明確了問責制，使得問責法制化。”［5］要進一步加強問責制度的完善與實施工作。同時，在現行政績考核體系中應補充與完善法治考核指標，建立相關考核制度，以培養鄉鎮干部法治思維。考核的內容應該包括政務信息是否公開、重大行政決策事項是否組織聽證、行政執法的程序是否規范等相關內容。考核結果要與鄉鎮干部晉升、獎懲和物質獎勵掛鉤，使法治思維成為干部主動、自覺的慣性思維方式。

（五）加強監督，重視法治實踐

權力來自于人民，鄉鎮干部在行使行政權時必須主動接受人民群眾、新聞媒體、人大政協、紀檢監察和司法機關等多主體監督。一是要加強決策監督，摒棄“家長制”和“一言堂”作風，貫徹民主集中制原則，提高決策的科學化和民主性。二是要加強對鄉鎮干部的法律監督，對鄉鎮干部在服務基層群眾時違背憲法和法律的行政行為要勇于檢舉揭發，經調查屬實的要依法嚴懲，確保依法行政。三是要加強對政務信息的監督，看政務信息是否公開透明，人民群眾的知情權是否得到維護。鄉鎮干部對招投標、低保評議、精準扶貧等和群眾利益息息相關的決策部署要做到公開透明，及時公布。四是要暢通法律救濟渠道。在行政行為實施的同時，要暢通行政復議、行政訴訟等有關法律救濟途徑維護人民群眾的合法權益，以監督基層干部的行政行為。

［1］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［DB/OL］中國共產黨新聞網.http://cpc.pe ople.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.

［2］殷嘯虎.法治思維內涵的四個維度［J］.毛澤東鄧小平理論研究,2014,(1).

［3］劉褕.法治思維的三個面向及要求［J］.安徽行政學院學報,2015,(6).

［4］龍鎮湘.鄉鎮政府執法權問題研究［D］.桂林：廣西師范大學,2016.

［5］黃春英.提高領導干部法治思維能力［J］.黨史文苑,2013,(14).

梁麗華（1987—），女，江西理工大學馬克思主義學院碩士，研究方向為思想政治教育理論研究；尹嬡琳子（1991—），女，江西理工大學馬克思主義學院碩士，研究方向為思想政治教育理論研究；程喜中（1964—），男，江西理工大學馬克思主義學院教授，碩士生導師，研究方向為思想政治教育理論研究。（江西贛州 341000）

［責任編輯：上官濤］