讓黨內監督成為管黨治黨利器
——學習《中國共產黨黨內監督條例》的幾點思考

文｜毛志華

讓黨內監督成為管黨治黨利器
——學習《中國共產黨黨內監督條例》的幾點思考

文｜毛志華

編者按

治國必先治黨，治黨務必從嚴。黨的十八屆六中全會全面分析黨的建設面臨的形勢和任務，系統總結近年來特別是黨的十八大以來全面從嚴治黨的理論和實踐，審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，就新形勢下加強黨的建設作出新的重大部署，充分體現了黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨的堅強決心和歷史擔當，體現了全黨的共同心聲。省委書記羅保銘要求，全省各級黨委（黨組）要以高度的政治責任感和歷史使命感把學習貫徹六中全會精神作為加強理論武裝的重要內容，納入“兩學一做”學習教育，精準把握全會精神實質，堅決有力推動中央重大決策部署在海南落地生根。為此，本刊特設專欄，邀請省內外專家交流心得體會、思考成果，以饗讀者。

黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》），是我們黨在新的歷史時期加強自身建設、全面從嚴治黨的一項重大舉措，也是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，實現偉大歷史使命的必然要求。中國共產黨作為一個具有96年歷史和68年執政經歷的執政黨，在探索黨內監督方面有許多成功經驗，也有一些慘痛教訓。回顧和總結中國共產黨黨內監督的歷史經驗，深入學習貫徹《條例》精神，切實釋放其巨大能量，對于確保我們黨始終成為中國特色社會主義偉大事業堅強領導核心具有重要意義。

中國共產黨黨內監督的歷史考察

“監督”，詞義指監察和督促，在我國古代典籍中首見于《后漢書》“臣聞古之遣將，上設監督之重，下設副二之任”，意思是指對派出去打仗的軍官進行監察和督促，其實質是對權力的制約。黨內監督是黨的自我監督和約束，是一種預防和修正錯誤的機制，是黨內自我完善的一種重要手段。馬克思等人在領導工人運動、創建無產階級革命政黨的實踐中，始終把黨內監督作為無產階級政黨建設的一項重要內容，提出了黨內監督的基本思想和原則。中國共產黨從誕生之日起，就把實行嚴格的黨內監督寫在了光輝旗幟上。中國共產黨黨內監督伴隨著中國共產黨的誕生而產生，隨著中國共產黨的發展而不斷向前發展。

（一）民主革命時期：黨內監督的探索與嘗試

民主革命時期，我們黨長期處于殘酷的戰爭環境。特殊的政黨地位、歷史環境以及所承擔的歷史任務，使得黨自成立之日起就十分重視黨的紀律和監督工作。

1921年7月，黨的一大通過的黨綱中就明確規定，黨的領導原則是“蘇維埃管理制度”“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督”。此后，黨的歷次代表大會通過的黨章，都對黨的紀律作了明確規定。1927年4月召開的黨的五大上，黨內同志出于對陳獨秀個人專斷的不滿，特別強調要嚴格執行“集體領導”和“民主集中制”。大會選舉產生了黨的歷史上第一個專門執行黨的紀律和黨內監督的機構——中央監察委員會。大會后新修訂的黨章指出“黨部的指導原則是民主集中制”，還專門增設“黨的監察委員會”一章，對監察委員會的地位作用等作了規定。這是中國共產黨對自身建設和黨內監督的一次重要嘗試。盡管由于大革命的失敗，五大確立的黨內監督模式沒有得到很好貫徹，但卻奠定了中國共產黨黨內監督的基礎。

抗日戰爭時期，以毛澤東為代表的中國共產黨人對黨內監督的認識不斷深化。1938年，黨的六屆六中全會重申了黨內民主集中制原則，強調全黨同志必須堅持個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央。會議還對區黨委之下設立黨的監察機構的具體條件和職能作了明確規定。1945年6月，黨的七大通過的黨章取消了六大黨章中“審查委員會”一章，重新恢復了五大黨章中“黨的監察機關”一章，并對監察委員會的產生方式、領導體制等作了調整。黨的監察委員會在黨委領導下統一行使黨內監督權、黨委通過專門監督機構行使黨內監督權，這一在實踐中逐漸形成的工作模式，在七大上被正式確定下來。

總之，在整個民主革命時期，中國共產黨黨內監督處于探索階段，其間不乏有大膽的嘗試與創新，但大多未能實施。盡管如此，對黨內監督的不懈探索為建國后相關制度的建設奠定了基礎。

（二）新中國成立后前三十年：黨內監督的初步形成與曲折發展

新中國成立后，中國共產黨成為領導人民掌握全國政權并開始社會主義建設的執政黨。在黨的工作環境和任務發生重大變化的情況下，加強黨內權力監督就顯得尤為重要。

早在新中國成立前夕召開的七屆二中全會上，毛澤東就告誡全黨，要警惕“糖衣炮彈”的進攻，要堅持“兩個務必”。新中國成立后不久，1949年11月，中共中央即發出《關于成立中央及地方各級黨的紀律檢查委員會的決定》。據此，我黨在全國各級組織中迅速恢復和建立了黨的紀律檢查機構，并成立了中央紀律檢查委員會。紀委的全面建立，為黨內監督工作的順利開展和有效運作打下了良好的組織基礎。1950年2月，中共中央又發出《關于各級黨的紀律檢查委員會與黨委關系的指示》，從而進一步規定了黨的紀檢監察制度的基本格局。1955年召開黨的全國代表大會，通過了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定將紀律檢查委員會改為監察委員會，并選舉產生了中央監察委員會。

1956年黨的八大進一步鞏固、強化了七大形成的黨內監督模式，并將七大規定的監督機構在本級黨委的“指導下”進行工作，修改為在本級黨委的“領導下”工作，黨內監督機構開始出現“雙重領導”，即既受上級監察機關領導，也受本級黨委領導。八大通過的黨章在“總綱”部分明確規定“任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下和自下而上的監督。”在第七章“黨的監察機關”部分，對監察委員會成立的目的、選舉辦法、工作任務、領導關系等方面作了更明確的規定，并要求從中央到地方縣以上的黨委都要設立監察委員會。

總之，八大前后是我們黨突出強調和加強黨內監督的時期，黨的各級紀檢監察機關也有效開展了工作。從1957年起，黨的指導思想發生了“左”的偏差，黨內政治生活出現了一些不正常現象。這期間召開的九大和十大通過的黨章都取消了“黨的監察機關”和“黨的紀律”的條款。由于權力監督機構及制度被破壞，黨內權力被濫用，出現個人專斷、以言代法、嚴重踐踏黨紀國法等極端行為，給黨的事業造成嚴重損失。

（三）十一屆三中全會后：黨內監督的恢復與加強

黨的十一屆三中全會實現了黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折，黨的建設及黨內監督也進入了一個新的歷史時期。

1978年12月，黨的十一屆三中全會總結了文革的經驗教訓，決定恢復重建黨的紀律檢查委員會，并選舉產生了中央紀律檢查委員會。隨后，地方各級紀委和各部門紀檢機關相繼建立，黨的紀律檢查組織在黨內得到了全面恢復與發展。1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》講話中強調“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”1982年召開的黨的十二大通過的黨章，不僅將中央紀委的產生方式由中央委員會產生改為由黨的全國代表大會選舉產生，提升了中央紀委的地位，而且取消了雙重領導體制下“以同級黨委領導為主”的原則，擴大了上級紀委對下級紀委相對獨立的領導權，并賦予各級紀委越級申訴的權限。這些改革推動了新時期黨內監督的進一步發展。

1989年黨的十三屆四中全會后，以江澤民為核心的第三代中央領導集體高度重視黨的建設，黨內監督不斷得到加強。中共中央先后出臺了《中國共產黨紀律處分條例（試行）》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等一系列有關黨內監督的政策法規制度，在全黨形成了一級抓一級、層層抓落實的監督體系。十六大以后，以胡錦濤為總書記的黨中央把黨內監督工作推上了一個新的發展階段。2003年6月開始，中紀委和中組部聯合向全國派出巡視組，重點對省級黨政班子進行巡視。同年12月，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布實施，這是黨的歷史上第一部系統規范黨內監督工作的基本法規。

黨的十八大開啟了中國共產黨全面從嚴治黨新征程，黨的建設偉大工程從此邁向了新境界。以習近平同志為核心的黨中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，堅持思想建黨與制度治黨相結合、依規治黨與以德治黨相統一，不斷扎緊扎密扎牢制度的籠子。十八大以來的四年多時間里，現有的150多部黨內法律法規中，中央制定和修訂的就有50多部。從制定中央八項規定，到修訂《中國共產黨巡視工作條例》；從修訂出臺《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，到出臺《中國共產黨問責條例》……一部部黨內法規，既體現出黨中央管黨治黨的新理念、新思想、新實踐，也為全面從嚴治黨提供了制度保障。黨的十八屆六中全會再次聚焦全面從嚴治黨，審議通過的《條例》為規范各級黨組織和廣大黨員干部行為提供了根本遵循，為全面從嚴治黨提供了重要保障。至此，以黨章為核心、以監督條例為主干、以配套規定和其他監督規范為重要補充的黨內監督法規制度體系基本形成。

加強中國共產黨黨內監督的現實思考

歷史接續過去，承載現實，啟示未來。回顧中國共產黨黨內監督制度的發展歷程，為新時期加強黨內監督、全面從嚴治黨提供了重要的經驗與啟示。

（一）加強黨內監督，監督自覺是根本

黨內監督自覺是政黨為加強其自身建設、實現奮斗目標而進行的自我檢查、自我約束、自我激勵，包括黨員自覺接受監督和自覺行使監督權力，是加強黨內監督的根本。從我們黨的黨內監督實踐來看，什么時候黨內監督意識強，黨員接受監督、履行監督權力成為自覺，黨內民主氣氛就濃，黨的各項政策就更加符合實際，黨和人民群眾的關系就更加密切；相反，忽視監督，甚至抵制監督，黨的事業面臨挫折的機會就變大，黨的威信和形象就會受到損害。經過96年的發展，我們黨在加強和改善黨內監督方面取得顯著成績，但從整體上看，不少黨員和干部對黨內監督認識不深不透，不愿監督、不敢監督、抵制監督等現象不同程度存在，黨內監督被高高舉起，輕輕放下，遠遠沒有成為自覺，嚴重削弱了黨內監督的應有成效。

習近平總書記深刻指出，“加強對干部的監督，是對干部的愛護。放棄了這方面責任，就是對黨和人民、對干部的極大不負責任。”為此，他要求黨員領導干部要“從諫如流，自覺接受監督”“上級對下級、下級對上級、群眾對領導干部以及干部之間，都要敢于進行有效的監督。”《條例》強調“黨內監督沒有禁區、沒有例外”“信任不能代替監督”。針對當前黨內監督存在的薄弱環節，著力從理論、思想等方面入手，解決黨內監督主體責任缺失、監督責任缺位等問題，努力推動黨內監督成為全體黨員的自覺，必將使黨內監督的制度優勢充分釋放。

（二）加強黨內監督，黨內民主是基礎

黨內民主與黨內監督密切聯系、相輔相成。一方面，黨內民主是黨內監督的前提和基礎，只有大力發展黨內民主，才能保障黨內監督的有效實現；另一方面，黨內監督是黨內民主的重要保障，只有切實加強黨內監督，才能提高黨內生活質量，防止和消除黨內任何不民主、反民主現象。加強黨內監督，關鍵在于發展黨內民主，這早已被歷史所證明。20世紀50年代后期到“文化大革命”前，隨著黨的指導思想的“左”傾，黨內民主逐步遭到嚴重破壞，黨內監督缺乏有效保障，個人崇拜、個人專斷愈演愈烈；“文化大革命”期間黨內政治生活完全背離了黨內民主的正確原則，“踢開黨委鬧革命”，對權力的監督不依靠黨組織領導而靠群眾的自發運動；一些地方和部門進行重大決策，不嚴格執行民主集中制，而是由少數人說了算，甚至將個人凌駕于組織之上，大搞家長制、“家天下”……這些錯誤做法對發展黨內民主危害極大，也阻礙著黨內監督的發展。

習近平總書記曾強調，“強化黨內監督，必須堅持、完善、落實民主集中制。”十八屆六中全會更是一針見血地指出“黨內民主是黨的生命，是黨內政治生活積極健康的重要基礎。”《條例》聚焦當前黨內監督存在的諸多問題，堅持以黨內民主為主線，適應了我們黨加強社會主義民主政治建設和開展黨風廉政建設的新要求，是加強和改進黨內監督的根本途徑，更是實現黨內權力制約、扼制腐敗行為的有效辦法，必然會對提高黨的執政能力和執政水平，提高拒腐防變和抵御風險能力產生重大作用。

（三）加強黨內監督，制度建設是關鍵

制度建設是黨內監督的核心，帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。鄧小平就曾深刻指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”中國共產黨的黨內監督實踐也反復證明：制度的可行性、規范性和約束力，決定著監督工作的質量和效果。沒有以制度為載體的民主是靠不住的民主，沒有以制度為載體的監督是軟弱的監督。由于缺乏嚴明的黨內監督制度，我們黨在歷史上也有一些教訓。比如，土地革命戰爭時期，王明在黨內大搞“殘酷斗爭，無情打擊”，排除和打擊與自己意見不同的人，使中央革命根據地和白區的革命力量遭到重大損失；紅軍長征途中，張國燾恃仗著自己兵強馬壯，擁兵自重，違反組織紀律，公然對抗中央，分裂黨和紅軍，給黨的事業造成嚴重危害。

習近平總書記強調，“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督。”《條例》直面當前黨內監督存在的突出問題，牢牢抓住制度建設的“牛鼻子”，著力將十八大以來從嚴治黨的成功經驗做法予以制度化、規范化，頂層設立了“一個統一領導，六個方面監督”的黨內監督體系，進一步明確了黨內監督的指導思想和主要任務，進一步細化監督職責，健全監督方式，完善監督程序，使黨內各種權力都置于監督之下，為全面從嚴治黨提供了明確而有力的抓手，勢必將有效解決管黨治黨失之于寬、松、軟的問題。

（四）加強黨內監督，領導干部是重點

黨內監督的重點是黨的各級領導干部，特別是掌握決策權的領導干部，這是由黨內監督的本質及其現狀所決定的。從黨內監督的實踐來看，我們黨歷來要求各級領導機關和領導干部一定要以身作則，自覺接受來自各方面的監督，同時也要求各級黨的代表大會、黨的委員會、紀律檢查機關和廣大黨員干部切實履行監督職責，加強對領導干部和領導機關的監督。毛澤東高度重視對高級領導干部的監督。他認為，領導干部犯罪不僅不能姑息縱容，而且要從嚴懲處。在“三反”運動中，他對劉青山、張子善問題的批示，體現了他處理領導干部犯罪問題的鮮明態度。鄧小平多次強調，“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。”江澤民也曾指出，“干部權力越大，責任就越大，對他們運用權力的行為就越應當嚴格監督。”進入新世紀，胡錦濤強調，“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。”

習近平總書記旗幟鮮明地指出，“要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。”《條例》聚焦“關鍵少數”，規定黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部，這是堅持馬克思主義唯物辯證法“重點論”的體現，可以說是抓住了要害，對于加強“一把手”監督、破解“一把手”監督難題，對于保證保持黨的先進性和純潔性、確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，至關重要。

[作者系省委黨史研究室（省地方志辦公室）主任]

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