放得開 管得住 服到位
——海南“多規(guī)合一”下深化“放管服”的實(shí)踐與思考

文｜熊安靜歐楊

放得開 管得住 服到位
——海南“多規(guī)合一”下深化“放管服”的實(shí)踐與思考

文｜熊安靜歐楊

2015年6月5日，海南省在全國率先開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。一年多來，我省編制了《海南省總體規(guī)劃》及主體功能區(qū)、城鎮(zhèn)體系、土地、海洋、林地、生態(tài)等六大類空間規(guī)劃專篇，將過去由各部門單獨(dú)編制的各類空間規(guī)劃融入總體規(guī)劃，真正形成“多規(guī)合一”下的一張藍(lán)圖。這張藍(lán)圖確立了主體功能區(qū)，劃定了生態(tài)紅線、城市發(fā)展邊界線，確定了環(huán)境質(zhì)量底線、重要資源保護(hù)和利用指標(biāo)上限，并將生態(tài)管控落實(shí)到市縣和具體地塊；明確了城鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)和布局，明確了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施布局。“多規(guī)合一”有效解決了現(xiàn)行規(guī)劃管理體制下存在的各類空間矛盾和布局不合理問題，提高了資源配置利用效率，激發(fā)了發(fā)展活力，加速了軍地融合發(fā)展。2016年6月27日，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第25次會議認(rèn)為，海南開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)一年來，在推動形成全省統(tǒng)一空間規(guī)劃體系上邁出了步子、探索了經(jīng)驗(yàn)。

“多規(guī)合一”下深化“放管服”的探索

“放管服”改革是政府轉(zhuǎn)變治理方式、提高治理能力、提升治理水平的重要抓手，海南按照中央的授權(quán)，推進(jìn)省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，進(jìn)一步深化“放管服”，走出一條以“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)為依托的新型“放管服”之路，為創(chuàng)新政府治理模式創(chuàng)造了條件。

（一）換個思維“放”。與傳統(tǒng)“做減法式”的放權(quán)截然不同，“多規(guī)合一”另辟蹊徑，不僅解決了規(guī)劃打架的問題，而且對一個區(qū)域、一個市縣、一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)適合做什么作出明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了從源頭上放權(quán)。一是借助“多規(guī)合一”重塑審批流程。依托規(guī)劃的藍(lán)圖管控、指導(dǎo)、約束功能和“多規(guī)合一”的一張藍(lán)圖，進(jìn)一步改革完善項(xiàng)目立項(xiàng)、審批機(jī)制。企業(yè)作為市場主體嚴(yán)格按規(guī)劃去做，不再需要層層審批，從源頭上真正減少審批事項(xiàng)。對列入《海南省總體規(guī)劃》和經(jīng)省政府批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目不再審批項(xiàng)目建議書，直接審批可行性研究報(bào)告；對企業(yè)投資項(xiàng)目一律由核準(zhǔn)改為備案管理，提高了行政審批效率，促進(jìn)了項(xiàng)目加速落地。“多規(guī)合一”后，省級行政審批事項(xiàng)在原來大幅度精簡的基礎(chǔ)上進(jìn)一步“瘦身”，從442項(xiàng)精簡為296項(xiàng)，精簡率為33%。二是開展園區(qū)行政審批改革試點(diǎn)。在沒有取代部門和專項(xiàng)規(guī)劃前提下，實(shí)行事權(quán)與空間對象科學(xué)融合，推進(jìn)運(yùn)行模式再造，在海南生態(tài)軟件園、海口美安科技新城和博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)等3個不同類型的園區(qū)開展最大限度簡化審批改革試點(diǎn)，全面推行“六個試行”、一個授權(quán)和優(yōu)化政府服務(wù)等八個方面的改革措施，為我國深化行政審批制度改革、推進(jìn)簡政放權(quán)提供了一種全新的思路。（“六個試行”包括試行規(guī)劃代立項(xiàng)、區(qū)域評估評審代單個項(xiàng)目評估評審，試行以企業(yè)“承諾公示制”簡化審批，試行多部門“聯(lián)合驗(yàn)收機(jī)制”，試行項(xiàng)目退出機(jī)制，試行園區(qū)項(xiàng)目按照準(zhǔn)入清單進(jìn)行管理，試行“一個窗口”審批。一個授權(quán)即省政府授予園區(qū)管委會行使省級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。優(yōu)化政府服務(wù)即實(shí)行單一窗口受理、創(chuàng)新企業(yè)登記注冊線上線下服務(wù)方式、實(shí)行高效便捷的通關(guān)模式、提供主動上門特色服務(wù)等。）

經(jīng)過一年的探索，三個試點(diǎn)園區(qū)的“極簡審批”改革成效明顯，園區(qū)企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)由48個減少至14個，審批環(huán)節(jié)由70個減少為4個，竣工驗(yàn)收時間由182個工作日縮短為30個工作日，項(xiàng)目落地整體提速70%。行政審批“提速”極大地促進(jìn)了企業(yè)落戶和項(xiàng)目的落地，2016年三個試點(diǎn)園區(qū)共有555家企業(yè)落戶，新增項(xiàng)目335個。這些改革經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)延伸至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域，在推進(jìn)“路網(wǎng)、光網(wǎng)、電網(wǎng)、氣網(wǎng)、水網(wǎng)”等“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不再進(jìn)行“政府投資項(xiàng)目建議書審批、建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查和建設(shè)工程抗震設(shè)防要求確定”等，進(jìn)一步壓縮審批時限至不超過3個工作日。下一步，這些改革經(jīng)驗(yàn)將在全省范圍推廣。

（二）科學(xué)有效“管”。“管”和“放”是相輔相成的關(guān)系，“多規(guī)合一”下的“放”也有相應(yīng)的配套措施來“管”。這個“管”主要是結(jié)合生態(tài)立省的實(shí)際，最大限度地管住生態(tài)紅線，管住發(fā)展的邊界。海南按照總體環(huán)境質(zhì)量“只能變好不能變差、耕地和林地保有量不能減少”的要求，嚴(yán)格劃定了生態(tài)保護(hù)紅線、資源消耗上線、環(huán)境質(zhì)量底線（劃定33.5%陸域和12.32%近岸海域?yàn)樯鷳B(tài)紅線面積；耕地保有量不低于全省陸域總面積的18.2%；林地保有量不低于全省陸域總面積的61.3%，森林覆蓋率不低于62%；自然岸線保有率不低于60%；城鎮(zhèn)及各類開發(fā)功能區(qū)的最大開發(fā)面積不超過國土面積的15%；空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例不低于98%；主要河流和近岸海域水質(zhì)優(yōu)良率不低于95%）。這“三條線”有效管住了陸域空間布局、海洋海岸帶和環(huán)境質(zhì)量。

對于超過指標(biāo)、逾越了“三條線”的市縣，必須集中整改。這些整改體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境“六大專項(xiàng)整治”，對大氣、水和土壤污染、閑置土地、違章建筑、海岸帶開發(fā)、生態(tài)修復(fù)和濕地保護(hù)等進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，持續(xù)嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)、違章建設(shè)等違法違規(guī)行為。還對房地產(chǎn)庫存去化周期較長的市縣采取“兩個暫停”政策，停止相關(guān)項(xiàng)目的供地和審批。通過一年多來的集中整治，全省生態(tài)管控顯著加強(qiáng)，資源管控力度位于全國一流水平，全省生態(tài)環(huán)境明顯改善，形成全省可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)安全屏障，2016年全省環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)99.6%，提高了2.1個百分點(diǎn)。海口市開展“雙創(chuàng)”（創(chuàng)全國文明城市、創(chuàng)國家衛(wèi)生城市），城市面貌日新月異。三亞市推進(jìn)“雙城”“雙修”（海綿城市、綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)城市，城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)）試點(diǎn)，還海于民、還景于民、還綠于民，形成了山、河、海、城相呼應(yīng)的城市新特色。2016年底，住建部在三亞專門召開全國“雙修”工作現(xiàn)場會，學(xué)習(xí)三亞“雙修”經(jīng)驗(yàn)。在2016年中國科學(xué)院發(fā)布的《中國宜居城市研究報(bào)告》中，三亞在全國40個調(diào)查城市中位居第三。

開展整治的同時，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。海南正在成立省規(guī)劃委員會，探索建立“多規(guī)合一”信息管理平臺，對全省所有涉及空間資源配置和布局安排的規(guī)劃編制、審批、修改、實(shí)施等進(jìn)行有效管理，進(jìn)一步強(qiáng)化對空間規(guī)劃實(shí)施的管控能力。今后省規(guī)劃委員會將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)六大類的空間規(guī)劃，形成以信息管理平臺和空間衛(wèi)星監(jiān)控技術(shù)為支撐，以法律法規(guī)為保障，以市縣綜合執(zhí)法隊(duì)伍為常態(tài)的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效監(jiān)管。

（三）智能便捷“服”。“服”是“放”和“管”的自然延伸。海南別具一格的“放”和“管”，為更好地“服”開辟了新的路徑，主要體現(xiàn)在“多規(guī)合一”成果的運(yùn)用，體現(xiàn)在服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“多規(guī)合一”后，對全省增量建設(shè)用地指標(biāo)、林地指標(biāo)、填海指標(biāo)等，在實(shí)行總量不突破、占補(bǔ)平衡的前提下由省內(nèi)調(diào)劑使用。比如，在建設(shè)用地指標(biāo)不多的情況下，探索跨區(qū)域的用地指標(biāo)交易機(jī)制，盤活存量建設(shè)用地。比如，爭取國土資源部的支持，在耕地總量不減少、質(zhì)量不退化，不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下，允許海南省內(nèi)調(diào)劑、自求平衡。比如策劃“海澄文”綜合經(jīng)濟(jì)圈和“大三亞”旅游經(jīng)濟(jì)圈，在規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、岸線資源管理、旅游發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、社會事業(yè)和民生等“六個統(tǒng)一”，促進(jìn)了瓊北、瓊南一體化發(fā)展，促進(jìn)了全省“一盤棋”建設(shè)發(fā)展。

此外，“多規(guī)合一”形成了全省統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為提高為民服務(wù)便利化水平，提高政務(wù)服務(wù)智能化、便捷化程度，解決群眾辦事手續(xù)繁雜、證明繁多等頑癥痼疾，奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。比如，推行“一張審批網(wǎng)”到村，解決審批最后一公里的問題。目前全省已經(jīng)形成“省-市縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村”四級政務(wù)服務(wù)“一張審批網(wǎng)”，行政審批提前辦結(jié)率提高了近60%，審批時限壓縮了30%以上。2016年還砍掉審批證明68項(xiàng)，減少審批申報(bào)材料875項(xiàng)，21項(xiàng)審批實(shí)現(xiàn)“異地辦理、全省通辦”，181項(xiàng)審批實(shí)現(xiàn)“承諾辦理制”。在全國率先推進(jìn)登記注冊“五證合一”改革。配套推進(jìn)電子證照庫建設(shè)，推行電子證照“一次生成、多方復(fù)用，一庫管理、互認(rèn)共享”，與全省“一張審批網(wǎng)”無縫對接，逐步實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)上審批。便捷的服務(wù)激活了市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，2016年全省新增市場主體和新增注冊資本（金）分別增長20%和125%。

“多規(guī)合一”是一種全新的簡政放權(quán)模式

2016年3月22日，李克強(qiáng)總理在三亞考察時指出，“多規(guī)合一”改革說到底是簡政放權(quán)。各部門職能有序協(xié)調(diào)，解決規(guī)劃打架問題，是簡政；一張藍(lán)圖繪好后，企業(yè)作為市場主體按規(guī)劃去做，不再需要層層審批，是放權(quán)；政府職能要更多體現(xiàn)在事中事后，是監(jiān)管。海南用一年多的實(shí)踐驗(yàn)證了李克強(qiáng)總理對“多規(guī)合一”改革的本質(zhì)的判斷，為進(jìn)一步深化“放管服”改革提供了新的思路，開辟了新的路徑。

（一）推動空間規(guī)劃“三個統(tǒng)一”，“多規(guī)合一”是更徹底的“放管服”。過去“多規(guī)打架”往往使得規(guī)劃難以執(zhí)行，需要政府不斷地協(xié)調(diào)，牽扯了大量的精力，消耗了大量的公共資源。“多規(guī)合一”統(tǒng)一坐標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，將功能區(qū)劃、土地、林地、海洋、生態(tài)等空間類規(guī)劃整合為一個總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全省“一張藍(lán)圖”，變“政出多門”為“政出一門”，變“九龍治水”為“一龍治水”，較好地解決了數(shù)據(jù)和規(guī)劃打架、協(xié)調(diào)困難的問題，項(xiàng)目落地不再需要省長、市縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長協(xié)調(diào)。哪塊地能搞開發(fā)、開發(fā)強(qiáng)度是多大、能搞什么樣的開發(fā)，總體規(guī)劃已經(jīng)予以明確；項(xiàng)目多久能落地，改革后的服務(wù)機(jī)構(gòu)事先就作了承諾。“多規(guī)合一”讓市場主體可以“不找市長找規(guī)劃”，成為更徹底的“放管服”。

（二）將區(qū)域功能前置管理，“多規(guī)合一”是更高效的“放管服”。經(jīng)過多輪的簡政放權(quán)，傳統(tǒng)做“減法”式的簡政放權(quán)已經(jīng)接近“減無可減”“放無可放”。“多規(guī)合一”后，總體規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作了空間布局，將地塊的功能、生態(tài)的界線予以明確，對一個區(qū)域、一個市縣、一個開發(fā)區(qū)適合做什么作出明確規(guī)定，而且將原來單個項(xiàng)目落地的環(huán)評、壓礦、水文等評估，改為在整個區(qū)塊甚至整個園區(qū)規(guī)劃的時候進(jìn)行評估。市場主體如何參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一目了然，項(xiàng)目建設(shè)只需“按圖索驥”，不再需要政府層層審批。“多規(guī)合一”從源頭上解決了審批多、“減無可減”、“放無可放”的問題，成為更高效的“放管服”。

（三）用大數(shù)據(jù)思維提升政府治理水平，“多規(guī)合一”是更精準(zhǔn)的“放管服”。大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，用大數(shù)據(jù)提升政府治理能力已經(jīng)是大勢所趨。各類規(guī)劃是常見和十分重要的政府治理工具，它們不僅涉及的數(shù)據(jù)繁多，而且由于政出多門和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，彼此之間存在矛盾，實(shí)施過程中空間重疊、數(shù)據(jù)打架、圖斑沖突、管理混亂等問題突出。“多規(guī)合一”利用大數(shù)據(jù)思維構(gòu)建規(guī)劃管理和應(yīng)用平臺。管理部門借助統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和“多規(guī)合一”數(shù)字化管理信息系統(tǒng)，可以整合規(guī)劃數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)的量化動態(tài)分析、統(tǒng)計(jì)評價(jià)、決策支持。因此，“多規(guī)合一”真正實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃“一張圖”、發(fā)展“一盤棋”，成為更精準(zhǔn)的“放管服”。

（四）創(chuàng)新規(guī)劃管理和綜合執(zhí)法機(jī)制，“多規(guī)合一”將成為更規(guī)范的“放管服”。由于部門利益的“自我保護(hù)”，政府“自我斷腕”有難度，“放管服”改革步入深水區(qū)后，容易出現(xiàn)“旋轉(zhuǎn)門”和“玻璃門”現(xiàn)象。“多規(guī)合一”探索謀劃建立省和市縣兩級規(guī)劃的編制管理體制、省級規(guī)劃督察機(jī)制，以市縣為主的綜合執(zhí)法體制，用制度確保總體規(guī)劃的執(zhí)行。目前，省域“多規(guī)合一”的法律保障體系尚未形成，一旦得到國家層面的法制保障，“多規(guī)合一”將成為更規(guī)范的“放管服”。

政府是市場競爭規(guī)則的制定者，管理制度的完善是政府治理供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，“多規(guī)合一”改革就是這一改革的一個有效抓手。海南已經(jīng)初步設(shè)計(jì)好了一套與“多規(guī)合一”相配套的管理制度，并將總體規(guī)劃報(bào)國務(wù)院審批。國家層面一旦批準(zhǔn)海南實(shí)施總體規(guī)劃，就能正式開啟省域“多規(guī)合一”下的治理試驗(yàn)，這或許能為全國進(jìn)一步簡政放權(quán)、深化“放管服”改革提供一個全新的思路。

（作者單位：省政府研究室）

本文責(zé)編/鐘瑜 郵箱/zy200928@qq.com