美國智庫建言：美慎重應對“一帶一路”和亞投行

文/龔婷

美國智庫建言：美慎重應對“一帶一路”和亞投行

文/龔婷

近期，美國智庫界（以戰略與國際問題中心為代表）發表一系列政策報告，指出以“一帶一路”和亞投行為標志的中國“新經濟外交”正在挑戰國際經濟規則和秩序，對美日同盟構成風險。

為應對這一問題，美國智庫界提出：第一，美國亟須出臺更為全面的“亞太經濟戰略”，并聯手日本等在該地區的盟國，加快批準TPP、加強在亞太基礎設施建設和互聯網治理領域等方面的合作，以應對中國的競爭；第二，美日應該聯手加大在歐亞大陸上及沿海的戰略協作，抵消中國這些“戰略”的影響以保持歐亞大陸上的力量平衡，通過保證中俄存在分歧、中亞保持開放、美日在印度洋維持主導地位，減少中國“新絲綢之路”給美日同盟帶來的風險。美國智庫主要觀點如下。

認為“‘一帶一路’和亞投行挑戰國際經濟秩序、對美日構成威脅”

第一，中國“一帶一路”新經濟外交致力于增加中國在全球經濟體系中的作用，亞投行表面上是對大量基礎設施提供信貸融資，實質上卻有著更深刻的國家目標，特別是增強地緣政治影響力等。

第二，中國是世界上第二大經濟體，多年來拓展在地區的貿易和投資關系挑戰亞太地區已建立的區域經濟秩序。中國顯然在追求制定國際經濟規則和標準，以期擁有更大的發言權，這對美國帶來風險。首先，中國推動“一帶一路”建設將加強中國與歐洲、中東、中亞及東南亞等地的經濟聯系。其次，中國推動低標準的區域全面經濟伙伴關系（RCEP），將使美國在相關地區的商業利益處于劣勢。再次，中國倡導建立亞投行和絲路基金為“一帶一路”提供資金。這一方面擴大了人民幣在海外的使用范圍以減少中國企業走出去的商業風險，努力構建自身在地區金融體系中的中心地位；另一方面，這種方式會削弱布雷頓森林體系幾十年來建立的規則。因此，美國必須在中國偏離國際規范的時候向其發出挑戰，表明開展競爭的意愿。

第三，中國的“新絲綢之路”對美國和日本構成新挑戰。具體而言，西部大開發和“新絲綢之路”打造一系列海上通道和港口，形成橫跨歐亞大陸的戰略網絡。這一網絡由能源管道、公路和高速鐵路組成，將確保中國獲得亞洲、中東、歐洲和非洲的商品和市場，把“一帶一路”沿線國家的經濟利益捆綁在一起，為建立中國的區域勢力范圍、形成以中國為中心的生產—銷售體系乃至經濟秩序奠定基礎。進一步而言，“新絲綢之路”是中國對沖美日同盟、確保亞洲地中海的航行自由的地緣政治手段，是替代TPP的大陸國家計劃。因此，如果美國和日本不想面對中國的區域主導地位，那么在歐亞地區積極抗衡中國必須成為美國同盟地緣政治議程的一部分及重要安全目標。

建言亟須出臺更全面的“亞太經濟戰略”及其優先步驟

美方認為，美在亞洲實現更廣泛的政治和安全目標取決于持續的經濟交往，其盟友和伙伴也希望美出臺新的倡議，塑造地區經濟規范和規則，因此美亟須出臺更為全面的“亞太經濟戰略”，以確保在這一地區未來幾十年的利益。該戰略的要點包括：

第一，堅持美國歷屆政府關于“亞太經濟戰略”的三大目標。一是促進經濟增長和就業；二是維護和更新國際經濟秩序的規則，如推動TPP旨在對地區市場活動建立新規則；三是持久支持美國在該地區的長期存在，如推動美韓自由貿易協定有利于安撫美國在亞太的盟友、增加在該地區的繁榮和安全。第二，戰略的著力領域不僅需要覆蓋貿易和投資，還應該包括金融、發展和能源等領域。第三，戰略涵蓋對象必須包含亞洲主要經濟體，并與美國在地區的地緣政治戰略相連接。第四，戰略的核心是建立開放、公平、以法治和市場為基礎、可持續的跨太平洋經濟秩序，以推進亞太地區的繁榮和開放。

接下來，應在四個優先領域推動“亞太經濟戰略”。首先，盡快推動美國國內批準TPP。推動TPP旨在建立高標準體系、建立公平的競爭環境，這一方面能夠保衛美國的商業利益，另一方面能為盟友及伙伴產生積極的外溢效應。

其次，積極推動TPP擴員。美日關系下一階段優先議程是盡快批準TPP，美菲關系的下一步應該是在TPP問題上對表。韓國、菲律賓和臺灣地區等亞洲幾個重要經濟體已表達了加入TPP的濃厚興趣。應以創新方式通過雙邊和多邊的方式將中國、印度和印度尼西亞納入這一進程。同時根據日本貿易振興機構的最新研究，泰國、印度尼西亞、臺灣地區、韓國等經濟體的領導人（政府首腦或議會成員）已表達了加入TPP的興趣，而泰國、菲律賓和臺灣地區這幾個經濟體的工商界加入TPP的意愿較大。

再次，美國和日本應該將雙邊經濟合作提升到更高的戰略高度，出臺“聯合經濟方略”。在亞太局勢更加動蕩、中國實力不斷上升的背景下，美日應在亞太地區促進建立自由、公正、透明和基于市場經濟的經濟秩序。美日在以下領域擁有共同利益，應加強合作：一是推動亞洲地區高質量投資，建立一致標準和保障措施并促進區域聯通；二是將互聯網治理轉化為雙邊合作的優先事項，幫助易遭網絡攻擊的東亞和東南亞國家加強能力建設。

最后，美國應該重新重視亞太基礎設施建設的重要性，并聯手日本共同應對。當前，歐亞大陸正掀起一股基礎設施建設熱，重塑歐亞大陸互聯互通利害攸關，美國政府應該有更多重視。美日應在地區基礎設施建設領域加強協調，聯手幫助亞洲國家政府提高他們項目評估、采購及稅收管理的能力，滿足區域基礎設施建設的需求，保證公平的競爭環境。

美國應積極發揮在基礎設施發展中的領導作用。美政府對于這一領域的支持相對有限，主要通過千年挑戰公司（Millenium Challenge Corporation）、海外私人投資公司（Overseas PrivateInvestment orporation）、美國國際發展署（USAID）、美國貿易和發展署、美國進出口銀行等機構對項目進行融資和支持。其有限性主要體現在：一是未能如中國等國家一樣對基礎設施建設提供協調性的、戰略性的支持；二是多年在基礎設施建設的直接融資上缺位嚴重，現狀很難快速改變；三是是否應該由政府提供基礎設施融資在政治上存在很多分歧；四是對支持何種基礎設施設置種種限制。同時，美國政府通過世界銀行、泛美開發銀行、非洲開發銀行、亞洲開發銀行等多邊機構參與多邊融資，這使得其在制定戰略方向、批準項目和出臺政策等領域擁有很大的話語權。下一階段，在多邊層面應在基礎設施建設領域形成戰略伙伴關系、與日本加強在亞洲開發銀行中的協作等，在美國政府層面應加強對基礎設施融資的戰略規劃、促進國會對關鍵機構進行長期授權、加強對相關機構的資金支持等。

提出美日應聯手加大在歐亞戰略協作以應對中國

美方認為，美日應該加大在歐亞大陸及沿海地區的戰略協作，抵消中國“新絲綢之路”戰略的前景以保持歐亞大陸力量平衡，進而減少中國給美日同盟帶來的風險。具體而言，美日應聯手確保以下三個目標：

第一，美日應與俄羅斯改善關系，確保歐亞大陸上三大力量（中國、俄羅斯及歐盟）存在分歧，防止三者中的任意兩大力量結成安全聯盟。俄羅斯和中國在中亞都有重要的利益，因此，美日應致力于改善與俄關系，重視約束中國的影響力。一方面，近期日俄就南千島群島舉行會談，日應適當妥協，并且嘗試在能源出口和基礎設施開發合作上給予俄優惠條件。另一方面，美國應該淡化關于俄羅斯在敘利亞造成風險的言辭，緩解中東局勢。同時，美日同盟不應該忽視歐洲和中國的關系，更不應該低估歐洲對中國“新絲綢之路”的支持。中國的“新絲綢之路”通過加大經濟依存拉近了同歐洲的距離。進一步而言，歐俄這兩股力量會更加不愿意與中國抗衡，這使得美日同盟更加難以制衡中國。

第二，美日應該聯合印度推進聯合發展戰略，確保中亞的開放性和競爭性，加強印度與中亞的互聯互通以制衡中國、防止壟斷，并合力拉近與伊朗的關系。具體而言，美日應通過支持伊朗港口恰赫巴哈爾助力印度與中亞的互聯互通，相關手段包括提供日本制造的高速鐵路基礎設施、利用美國和印度的經濟援助進行補貼。這不僅出于改善美日同俄羅斯關系的考慮，而且出于伊朗在絲綢之路的重要地位，恰赫巴哈爾港是美日印進入中亞的最直接途徑。

第三，美日同盟應保持在海洋領域的軍事主導地位，阻止中國的海上突圍。具體而言，西部大開發和基礎設施項目為中國提供通過從陸海兩個方向包抄美日同盟的手段，中國海軍力量已經進入巴基斯坦瓜達爾港，并在吉布提建造新的海軍基地，這些基地在保護中國海上航線的同時，也“威脅”到美日同盟。鞏固在印度洋的海上主導地位、保持印度洋的海上通道開放和反擊中國的海上力量是美日同盟的關鍵利益。因此，美日同盟應該推進建設強大的美日印三邊關系及海上力量以反擊中國的海上力量，并將其推進到美日印澳四邊合作關系中。

試論如何對美講好“一帶一路”？

美國不僅是中國處理大國關系主要對象，也是影響中國周邊環境最重要外部因素。無論在亞太方向還是歐亞方向，美國都將對中國推進“一帶一路”倡議產生突出影響。當前來看，美國智庫界有相當一部分力量已對“一帶一路”和亞投行產生憂慮、懷疑。圍繞“一帶一路”和亞投行對美增信釋疑勢在必行、刻不容緩，有必要從以下幾個方面對美政策界講好“一帶一路”：

第一，中國沒有意愿、更沒有能力挑戰美國的主導地位。在未來很長一段時間內，美國的絕對國力仍將雄踞世界首位。中國是現存國際經濟秩序的支持者和維護者，無意挑戰甚至推翻之，也無意將美國排除在亞洲之外。“一帶一路”將成為亞歐大陸發展振興的一個有力倡議，亞投行將對地區和國際多邊金融機制形成有益補充，開放包容是“一帶一路”和亞投行的核心精神和共建原則。

第二，“一帶一路”和亞投行是開放包容、互利共贏、非排他性質的合作倡議，不是零和博弈和對抗游戲，更不是對已有合作倡議的排斥、擠壓和替代。圍繞亞太和歐亞地區的發展愿景，中國與俄羅斯、美國、印度、歐洲等主要大國和行為體，以及聯合國、世界銀行、亞洲開發銀行等國際和地區組織，可以在各自倡議下進行對接，形成良性互動的氛圍，在主動尋求利益契合點和合作面的同時不回避分歧和競爭面，但沒有必要夸大各方利益的對立和沖突。在具體項目合作上，中國與相關各方可以營造多方參與的氛圍，并充分發揮現有機制和倡議的多邊合作延展效應。

第三，亞太地區及廣大的歐亞大陸國家不僅是中國推進“一帶一路”倡議的重要合作伙伴，也是美國推進地區合作的重點對象，中美積極探索在這一地區經貿領域良性、互不排斥的合作，有著現實的必要性和可能性。中美應避免排斥性競爭，努力實現開放、良性、互不排斥的互動和合作，以進一步開拓雙方利益交匯點的增量領域，實現互利共贏，這對于兩者而言都是至關重要的。中美在亞太及歐亞地區經濟合作的開放化上擁有諸多共同利益。一是地區互聯互通程度升級不僅符合地區國家利益，也符合中美兩國利益；二是無論采取什么制度和途徑，最終實現亞太自貿區有利于促進區域內的投資和自由化；三是包括亞投行、亞洲開發銀行、世界銀行等在內的地區多邊發展機構在項目聯合融資上存在合作的可能性和必要性。

第四，將中美經貿關系的“壓艙石”效應擴展到第三方，有助于穩定“中美+”三方關系，避免零和博弈，實現多贏局面。近年來中美雙邊經貿關系相互依存度進一步加深的同時，兩國在政治、安全等領域的競爭態勢愈發加劇。如果兩國在亞太及歐亞地區圍繞經濟合作的零和博弈深化，則意味著雙方在廣大的歐亞大陸都將被卷入全面競爭的態勢，這顯然不符合雙方的利益。

更進一步而言，無論是中國提出的“一帶一路”和亞投行倡議，還是美國和其他相關方倡導關于地區發展的愿景，本質上都致力于全方位提升歐亞大陸的經濟和社會發展水平、縮小整體發展差距。若雙方彼此加深疑慮，則必將增強彼此競爭甚至內耗的態勢，于中國、美國及第三方都無益。

第五，中美應該推動多邊融資機構的合作，特別是亞投行和世界銀行的合作，亞投行與亞開行、歐洲復興開發銀行等機構也已開展的聯合融資合作可以提供示范效應。

這樣做是非常必要的。首先，包括亞投行、世界銀行和亞洲開發銀行在內的多邊融資機構，任何一方都無法單獨滿足亞洲地區日益增長的基礎設施和發展融資需求，這幾方的關系應該是合作互補而非相互排斥。亞洲開發銀行的研究顯示，2010～2020年亞洲地區基礎設施投資總需求約為8．28萬億美元，亞洲經濟體自身融資或現有多邊發展機構融資都無法滿足這一需求。其次，提高亞洲地區基礎設施及互聯互通水平符合中美共同利益。2015年9月中國國家主席習近平訪美期間雙方領導層確認，“美方歡迎中方不斷增加對亞洲及域外地區發展事業和基礎設施的融資支持”。

這樣做的可能性在于：2016年以來亞投行與亞開行、歐洲復興開發銀行等機構已針對歐亞地區相關國家（巴基斯坦、塔吉克斯坦等）的基礎設施建設開展聯合融資，這些合作可以為亞投行與世界銀行進一步推進合作提供積極的示范效應。

【作者單位：中國國際問題研究院美國研究所；摘自《當代世界》2016年第12期；原題為《美國智庫建言美慎重應對“一帶一路”和亞投行——兼論如何對美講好“一帶一路”》；本文系2016年度中國外文局項目“善用智庫渠道講好‘一帶一路’故事的策略研究”（項目編號：15WWJB06）的階段性成果】