打擊海上恐怖主義的法律機制問題初探
——置于全球治理視野下

文/劉笑晨 王淑敏

打擊海上恐怖主義的法律機制問題初探
——置于全球治理視野下

文/劉笑晨 王淑敏

“9·11事件”后，全球的恐怖主義不斷地進化發展，打擊更加困難。傳統的恐怖主義襲擊的目標多集中在陸地和空中，但是隨著信息化時代的到來與貿易全球化的發展，海洋與網絡也成為恐怖主義的新目標。由于海洋自身獨有的自然因素，使得海上恐怖主義襲擊成為所有主要的恐怖戰術中最難對付的。海洋運輸成本低廉、承載量大，極易招致海上恐怖主義集團的襲擊，對海運安全造成了巨大的威脅，甚至影響到整個國際社會的和平與穩定。

如何界定全球治理視角下打擊海上恐怖主義的內涵與外延

（一）海上恐怖主義的內涵

海上恐怖主義是恐怖主義發展的衍生品，由于其出現的歷史較短，造成的危害未能像陸上恐怖主義那樣被大多數人所重視。對于海上恐怖主義的定義，《公海公約》與《聯合國海洋法公約》均未提到，直到1985年國際海事組織IMO通過了《制止危及海上航行安全非法行為公約》（簡稱SUA公約）首次將打擊海上恐怖主義搬上國際舞臺。

海上恐怖主義行為大體可以概括為，未經授權的、沒有任何權力或主權的實體，實施的針對無辜人群的，其目的是引起人們恐懼狀態，或通過暴力手段恐嚇、脅迫政府、個人以及團體以達到其目的，在海上從事違反國際法的暴力行為或者幫助行為。

（二）海上恐怖主義的外延

海盜往往與恐怖分子一起發動有針對性的恐怖襲擊，這就增加了國家辨別不同形式的海上恐怖主義活動的難度。

（1）海盜可以“轉化”成海上恐怖主義

海盜與海上恐怖主義是一種“轉化”的關系。傳統觀念上，海盜行為包含三個要素。首先，它是未經授權的暴力行為；第二，行為不是發生在任何國家的領海上；第三，是一艘船攻擊另一艘船的行為。從概念上看，海盜行為和海上恐怖行為在手段和發生地上有重合部分，也可以說海上恐怖主義行為的根源是海盜行為，只是動機不僅限于經濟因素，還添加了政治目的、宗教目的等。另一方面，海盜與海上恐怖主義之間可以轉化。也就是說，在某種條件下，海盜在獲取某些國家政治組織支持的情形下，就可能演變為海上恐怖組織的一部分。海盜的屬性由此發生了改變。

（2）極端組織與基地組織在海上實施的暴力活動屬于海上恐怖主義

在東南亞國家，恐怖主義已成為不可忽視的問題。激進的伊斯蘭組織，比如伊斯蘭祈禱團、摩洛伊斯蘭解放陣線和阿布沙耶夫等發起的反對其政府的伊斯蘭分裂活動，已將重心轉移到了“軟經濟”目標上，其中最典型的目標便是海上運輸。那么針對于此的暴力活動必然屬于海上恐怖主義范疇。

雖然極端組織與基地組織的總部和主要活動是基于陸地，但是他們已經看到海洋環境的好處，海洋環境既可以作為躲避現存的針對陸上恐怖主義安全措施的一種方式，也可以使他們通過破壞海上貿易獲取利益并支持他們開展活動。基地恐怖組織本身也與海運業有聯系。本·拉登和其基地恐怖組織曾擁有或控制大約15艘各類貨輪。他們對船只的利用十分狡猾，所操作的船舶多偽裝成商船，披上“合法的外衣”，以運送普通貨物來掩人耳目，本身難以被發現。他們一方面利用這些貨船經商賺錢，為恐怖活動籌集資金；另一方面，尋求在世界任何港口和海域發動恐怖襲擊的機會。

（三）全球治理海上恐怖主義機制的內涵

在目前國際政治舞臺上，國家與政府仍然占據著主導地位，使“有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上”。但是如果沒有相適應的組織機構、規則體系來協調各方利益并確保其有序進行，那么想要達到對海上恐怖主義的全球治理便是紙上談兵。建立行之有效的機制是海上恐怖主義全球治理的核心，也是其行動依據。因此，全球治理海上恐怖主義機制是行為主體為解決海上恐怖主義問題，遵循國際社會公認的秩序，通過談判、協商等方式在達成基本共識的前提下創設的約束行為主體的規則體系。

（四）全球治理海上恐怖主義機制的外延

海上恐怖主義全球治理的主體具有多元性，是指各行為主體通過國際合作解決海上恐怖主義問題。因此，全球治理海上恐怖主義包括國家之間的合作，同時強調全球市民社會的力量，提倡一種包括非政府組織、全球性國際組織和各國政府等多種國際行為體在內的全球合作模式。這種治理機制將制度合作中的政府擴大到非政府，體現出在全球治理海上恐怖主義這個問題上不僅要重視國家間的合作，也要重視國家與非國家行為體間的合作，同時應充分協調多方關系，從而組成了全球治理機制的新主體。

構建全球治理海上恐怖主義法律機制的必要性

（一）海上恐怖主義具有全球性

（1）地域的全球性

海上恐怖主義的全球性首先體現在地域上，航線的全球性使得恐怖主義在地域上遍及全球。恐怖活動會造成航線中斷，任何通過重要海峽的海上交通被中斷都會對全球貿易產生嚴重的影響。假如恐怖分子在航線繁忙的馬六甲海峽或者新加坡海峽轟炸油輪，那么世界上將有近一半的船只需要改變航線，這也將帶來更大的經濟成本和貿易信譽損失。海上恐怖主義將對多國的經濟造成影響，尤其是中國、日本、韓國和新加坡這些國家，其海上能源運輸是國家經濟增長的重要保障，那么在這些國家間，共贏的多邊條約的簽署、打擊海上恐怖主義的情報共享等在海洋執法上的合作將有利于保護海上貿易的發展與繁榮。

（2）屬于全球性問題

海上恐怖主義的形成往往包含多個全球性問題，比如貧富差距、國際秩序不平等、文化宗教沖突、跨國犯罪等，這些都使得單獨解決海上恐怖主義問題難度極高。

海上恐怖主義活動的影響不僅包括人員的傷亡，同時也會引起政治、經濟、環境上的嚴重后果。比如，其引發的經濟損失以漣漪效應的方式影響世界范圍內的經濟，因貿易中斷而增加的安全費用、航運價格的提高，會增加商品的成本，進而嚴重影響零售業的發展。

（二）單邊治理的力度不足

現今全球經濟處在相互依存的狀態下，海上恐怖主義和一般的恐怖主義一樣，只要有海洋存在，海上貿易繼續，就不可能被徹底消除，其對抗方式和思維邏輯都是不對稱的，而不對稱性正是現代國際、國內政治沖突的本質特征，這使得單邊主義對海上恐怖主義的打擊已經過于吃力。從雙邊到多邊、從地區到全球范圍內的合作是必需的，這貫穿于立法、執法合作機制的構建過程中。

（三）需要綜合性措施來應對

在全球化時代下，國際社會必然需要利用全球化工具來治理海上恐怖主義，這體現在各國的立法合作、國際組織機構協調、海上執法合作等制度層面的措施的綜合運用上。除此之外，政治、經濟、文化、宗教等方面的應急措施也應當考慮其中。

總之，當今世界發達國家與發展中國家共存，發展中國家雖然是恐怖活動的重災區，但是發達國家同樣也不能消除恐怖主義的根源，發達國家與發展中國家的安全距離正在縮小，恐怖主義在某種情況下會從一種形態的國家蔓延到另一種形態的國家。因此，全球治理合作機制不是某個國際組織或者某個國家可以單獨建立起來的，也不能單靠某個條約或公約來支持，它取決于以聯合國為首的國際組織、世界大國、相關國家、國際市民社會共同的支持與認可，這意味著需要形成一種由命運共同體所鑄成的合作共識，即全球治理理念。

構建全球治理視角下打擊海上恐怖主義法律機制的可行性方法

從全球治理機制視角出發，應對海上恐怖主義，可能的有效方法包括完善立法、國際組織機構協調等方面。

（一）立法的完善

（1）拓展立法的主體

打擊和預防海上恐怖主義行之有效的方式之一是構建國際間的反恐立法機制。這要求在全球范圍內，各個主權國家超越國界線和具體的區域領域，就反對恐怖主義進行洽談，進而完善國際間的反恐立法。海上恐怖主義立法機制，具備國際公共產品的非競爭性和非排他性特點，在全世界范圍內，各個主權國家共建良好的法治環境，可以共享完善立法帶來的豐厚收益。

（2）完善立法的方式

在面對海上恐怖主義威脅時，各國國內法規制度不同，因此，構建統一有效的立法機制至關重要，也是一項艱難的任務。目前打擊恐怖主義最具有合法性的立法機制是通過國家間的外交活動達成雙邊、多邊、地區性或全球性的反恐怖合作體系，由此催生一系列雙邊、多邊條約或全球性的公約。

（二）國際組織機構的改革

海上恐怖主義合作機制的主體是主權國家，國家間利益的爭奪激烈，正是復雜多元的國家利益與思想差異使得反恐合作存在著不協調的隱患。此外，由于主權國家的領導人存在著周期性更換，新的政權及領導人產生后，如何繼續維持彼此間的長期合作也是挑戰。即使僅就反恐怖主義而言，各國認識不同，政策也不同，各國政府在反恐行動上往往各自為政。那么如何保證全球治理機制可以在行動上協調各個國家？從國際海上反恐實踐觀察，國際組織機構的作用至關重要，也是增強國際海上反恐能力的重要途徑。

（1）增加聯合國的主導力量

在國際組織機構中，聯合國是當代世界最重要的普遍性國際組織，是國際政治活動合法性的主要來源，也是現有反恐公約、條約和組織產生和發展的法律基礎。但是，聯合國在打擊海上恐怖主義治理中受到多重限制。這是因為，聯合國各主權國國家同時也是其他國際組織的成員國，在應對海上恐怖主義問題上，出于本國利益，它們更多的是以其所加入的區域性組織為先，這也使得全球治理海上恐怖主義成為“碎片化”，缺乏一個完整的體系。因此應當重點發揮聯合國在打擊恐怖主義及推動國際反恐合作中領導全局的作用。為協調各主權國家的利益矛盾，聯合國首先需將海上恐怖主義的內涵法律化，統一各成員國對海上恐怖主義的認識標準；其次，統一行動標準，各主權國家需要在一定框架下行使權利，以防各自為政；此外，聯合國作為國際社會最大的政府間組織，應加強同非政府組織的合作，并通過與非政府組織建立伙伴關系以及廣泛的政策對話，使自身和成員國更有效地實施項目合作，減少打擊海上恐怖主義的失敗，更好地保持良好的公眾形象，以及更充分地獲取有益信息和進行合理決策。

（2）促使IMO增加預防性措施

歷史上，國際法對海盜行為和海上恐怖主義的打擊一直具有被動性而不是預防性。在過去，國際社會在此領域的重點僅限于在恐怖襲擊事件發生后如何行使管轄權的問題上。1985年阿基萊·勞倫號客輪劫持事件使全世界注意到預防海上恐怖主義發生的重要性，并促使國際海事組織（IMO）在預防性措施上加大研究力度。今后，在推動預防性海上反恐行動方面，IMO仍有許多工作要做。

（3）強化東盟的作用

東南亞國家大多數臨海，雖然其面臨的恐怖主義威脅主要來自民族分裂主義和伊斯蘭極端主義，但是自古以來此處分布著比較廣泛的海盜活動和海上有組織犯罪活動。近些年隨著海上貿易發展，這些海盜與海上犯罪分子也與陸上恐怖組織之間產生密切聯系和互動，成為東南亞國家面臨的重要的海上非傳統安全問題。

東盟是目前亞洲最為成功的國際合作機制，在東南亞各國發揮著積極作用。不過，雖然東盟舉行了多次反恐怖主義的國際會議，但達成的國際法律文件主要集中在情報分享和強化打擊力度問題上，成果相對比較有限。如2001年東盟發表的“聯合反恐宣言”，主要是在堅持聯合國的主導地位下規定了情報共享以及加強彼此間的合作與協調。因此，應當進一步積極發揮東盟地區論壇（ARF）的重要作用，更加關注一系列非傳統安全問題，重點是強化應對海上恐怖主義問題。

中國應加強打擊預防海上恐怖主義

中國是海上恐怖主義全球治理的新生力量，隨著中國各類艦船在世界各地海洋活動的增加，航行范圍的擴大，規模龐大的中國貨運及漁業船隊已開始成為海上恐怖分子襲擊的目標。例如，2003年3月，福州永豐遠洋漁業有限公司的“福遠漁225”號在斯里蘭卡東北海域遭猛虎組織船只炮擊致沉，造成17名船員失蹤或死亡。

“包括索馬里、也門、伊朗和巴基斯坦等潛在的危險國家或地區，既是活躍的貿易網絡，也是全球恐怖主義、海盜和毒品走私的網絡。”中國的遠洋航線途經上述國家或地區，因此中國應對積極參與到海上恐怖主義全球治理的進程中，發揮新興大國的身份，與時俱進，從傳統的單邊治理思想上升到全球治理理念，提高中國應對海上恐怖主義的能力。

在海上恐怖主義全球治理機制的構建中，中國的話語權需要提高。中國目前已加入聯合國框架下12個反恐怖公約中的10個，以及上海合作組織成員國簽訂的《上海合作組織反恐怖主義公約》。中國雖然加入了一定數量的國際公約，但是甚少參與對國際公約的制定，使得一些國際條約與中國國家利益有所矛盾。一味地采用“保留條款”不是根本解決辦法，中國應積極參與制定國際條約，增加在國際立法機制中的話語權。一方面，對于有利于打擊海上恐怖主義、維護中國海上貿易安全的現有的國際條約，中國可以在衡量國際利益的前提下加入。另一方面，中國還應發揮大國作用，在亞太地區主動與周邊國家進行雙邊會談，或與貿易伙伴國達成聯合，簽署更多有利于打擊海上恐怖主義的雙邊或多邊條約。

此外，中國還可以對外加強與其他國家海上聯合執法，推動創建亞洲多國安全組織，共同保衛海上安全；對內則要完善本國反恐立法，并且注意與國際立法的接軌，同時還要考慮開發單獨的“恐怖主義險”，從而通過保險的形式，為海上工作的人、船、貨提供更好的海上安全保障。

（劉笑晨系大連海事大學法學院國際經濟法專業博士生，王淑敏系大連海事大學法學院教授；摘自《中國海商法研究》2016年第4期；原題為《全球治理視角下打擊海上恐怖主義的法律機制問題初探》）