中國外交轉型中的外交投入

文/董柞壯

中國外交轉型中的外交投入

文/董柞壯

隨著大國實力消長與國際秩序演進，中國外交所面臨的國內外環境發生了深刻變化，其戰略思維和外交活動更加積極進取，中國外交轉型成為學界關注的重要議題。2013年，周邊外交工作會議提出“奮發有為地推進周邊外交”， 2014年，中央外事工作會議提出“積極推動對外工作理論和實踐創新”，標志著中國特色大國外交轉型開始。中國外交轉型既包括外交理念、外交戰略和實踐方式的升級，也應涵蓋對國內外交資源投入與配置的改善。

中國外交轉型背景

由于國際權力及利益格局變化、中國新一屆領導層上臺，學界對如何繼承傳統的“韜光養晦”外交政策展開辯論。在實踐中，中國外交從理念到行為開始由被動向主動、從韜光養晦到有所作為轉變，形成事實上的外交轉型，在國際和地區事務中積極發揮建設性領導作用。

（一）外交轉型的外部因素

考察中國外交轉型，應將其置于大的時代背景下，從中可以發現中國外交轉型并非孤立，而是深受種種外部因素影響。影響中國外交轉型的國際背景主要有兩個，一是國際權力結構演變，二是外交民主化潮流。

就國際權力結構而言，冷戰后國際體系的演變是國家角色定位和戰略選擇的主要依據。隨著全球化發展，區域經濟合作日益密切，新興國家群體性崛起，尤其是中國的快速崛起，構成了國際體系轉型的復雜景象。在此過程中，大國紛紛調整外交政策、方式，以適應國際體系的轉型。國際體系的轉型改變了中國與外部世界的互動關系，使得中國有必要通過外交轉型應對挑戰。

外交權力的運行方式也發生變化，表現為和平、發展、合作、共贏的潮流。外交民主化趨勢主要特征有三點，即“外交為國”轉向“外交為民”，外交組織管理民主化，外交運行機制向社會多元開放。中國的外交轉型也身處外交民主化浪潮之中，不可避免受其影響，進而改變既有的外交方式，向外交民主化方向轉變。

（二）外交轉型的國內因素

中國進行外交轉型的根本原因在于國家實力地位的變化。改革開放以來，中國能夠持續崛起、有效處理對外關系，一個重要的原因在于能夠根據實力地位的變化調整外交政策。中國成為世界第二大經濟體，其外交理念、方式和戰略轉向大國外交，積極在國際社會發揮領導作用。

實力地位的演變也促使中國與世界的關系調整。21世紀以來，隨著中國開放水平的日益提高，融入全球化的程度加深，中國的企業、人員、投資、工程等大規模走出國門。中國外交越來越注重對海外利益的維護。積極融入和維護現有國際體系，推動世界和平與全球化進程是中國可持續發展的保證，也是中國外交的目標。

（三）外交轉型與外交投入的關系

改革開放以來，中國積累了可觀的物質資源和生產能力，發展模式也引人注目，這奠定了中國外交轉型的物質和觀念基礎。中國外交已經積累了寶貴經驗、儲備了大量人才，具備轉型條件。

然而，外交轉型也應該涵蓋外交投入的轉變。充足的外交投入、合理的資源配置是外交轉型效果的強化劑。外交投入對外交最主要的意義是提高外交質量，其作用有兩點：一是外交部門管理經費的增加，有助于優化部門結構、提高人員素質，進而增強部門履行職責的能力；二是外交活動中可以運用的資源增加，外交手段更為豐富靈活，能夠更好地實現外交目標。外交質量即通過外交技巧和手段，利用本國外交資源，實現本國利益的程度或達成國家目標的能力。外交質量的決定因素是國內機制，主要是外交資源的投入、配置與使用。當前，中國外交資源的分配使用還存在不少問題。中國領事保護的工作人數與經費預算都存在不足，人員與經費的缺乏根源于外交投入的不足。鑒于現有外交資源的有限性與層出不窮的涉外安全需求矛盾，外交投入數量有待增加，外交投入的分配有待優化。

外交投入構成與效益

（一）外交投入構成

外交投入既包括國家對各類外交事務的財政投入，也涉及外交部門的經費支出。外交經費主要來自國家財政，對外交投入的分析也主要基于國家財政投入狀況。根據財政部分類，中國總體的外交支出可以分為外交管理事務、駐外機構、對外援助、國際組織、對外合作與交流、對外宣傳、邊界勘界聯檢、其他外交支出等八項。在實際中，中國外交部的外交經費來源有財政撥款、上級補助、事業收入、經營收入、附屬單位上繳及其他收入，其中財政撥款為主要收入來源。例如，2014年外交部收入決算總數為87．360945億元，其中財政撥款為80．721653億元，約占92．4%。其支出項目主要有外交支出，包括外交事務管理、國際組織、對外合作與交流等，教育支出包括普通教育、進修和培訓，社會保障和就業支出包括行政事業單位離退休、住房保障支出等。

（二）外交投入與國防投入

外交與國防是一國安全與對外交往的關鍵部門，是大國地位的重要象征。比較當前對外交與國防投入的研究，可以發現，對國防方面諸如軍費開支等的研究已經非常成熟，但對于外交的經費投入研究，尤其是財政支持等方面仍處于空白狀態，可能的原因包括三方面。第一，國家對國防方面的投入相對集中、數額巨大；而國家對于外交方面的投入較為分散、數額有限。第二，軍費投入相對透明，各國的軍費多直接列入財政預算；而外交由于工作性質和內容的特殊性，往往不便于公開費用。第三，軍費投入與經濟發展息息相關。因為軍費囊括國防工程、國防建設、國防產業等生產領域；外交投入不涉及生產領域，對其投入與國民經濟發展并無明顯關聯，加之外交部門在國內并沒有相應的生產和服務領域，因此對外交投入的研究往往被人為忽略。

（三）外交投入的效益

外交投入與國防投入產生的效益存在異同。相同之處包括三方面：一是國家對二者的投入都有利于國家安全的維護；二是對安全的維護間接上為國內經濟建設創設了良好的環境，這是外交與國防隱性但重要的效益；三是外交與國防都是國家地位的象征，二者的強化有助于提升國家聲譽和威望。對外交與國防的投入也會產生明顯不同的效益。第一，國防支出往往會引起爭議，軍費開支的增加也會引起周邊國家的警惕，過度軍費開支甚至會引發軍備競賽，造成安全兩難，反而惡化國家的安全環境。而國家對外交的投入盡管數量上與軍費有較大差距，但是外交投入增長不會引起他國的疑慮，相反，外交支出增長會增強中國的影響力，有效地服務國家的戰略目標。第二，效益領域有差異。國防開支對國家的效益集中在安全領域，即維護國家主權和領土完整，防御外敵入侵，保衛國家和公民的人身與財產安全，維護國家的合法權益。外交的效益領域更為廣泛，在安全事務上，可以與其他國家建立友好關系，展開交流對話，消除誤會曲解，減輕他國敵意，彌合分歧，預防可能的沖突。在經濟問題上，通過拓展經貿關系、簽訂經貿協定等，促進國家間的經濟交往。在國際事務中，表達本國立場，使本國在國際問題中發揮作用，最終構建符合本國利益和價值的國際秩序。

中國外交投入的歷史與現狀

外交投入的變化是反映新中國外交政策的指標之一。歷史的縱向對比，有助于理解中國外交與經濟發展、國際形勢的關系，為探討外交轉型中的外交投入問題拓展歷史視野。

（一）中國外交投入的歷史演進

新中國成立以來至1996年并沒有權威、完整的外交支出數據。參照歷年《中國財政年鑒》，1997年之前的外交預算和決算情況都歸類在“國家政權建設支出”項目下的“行政管理支出”中。行政管理費本身在某種程度上可以反映外交支出的變化趨勢。1997～2005年的外交外事支出與行政管理支出，呈現較為明顯的線性相關關系，這就表明行政管理支出可以作為替代性指標來反映外交支出的變化趨勢。

新中國成立以來，中國外交可以劃分為社會主義革命時期（1949～1979年）的外交和社會主義建設時期（1979～2012年）的外交。不同時期的外交特征主要兩個基于以下兩方面：一是對國際形勢的總體判斷，二是中國自身的國際定位。這兩個時期外交投入的差異主要體現在對外援助上，在社會主義革命時期中國的對外援助規模大、范圍廣，甚至超出國力承受能力；在社會主義建設時期，中國調整了對外援助政策，在對外援助問題上量力而行。與對外援助相比，中國在外交外事上的投入總體平穩，外交投入在國內生產總值中的比重總體平衡。

（二）外交投入的現狀

按照經費使用對象，外交投入大體分為兩部分，即對外援助支出與外交外事支出。對外援助一直占外交總支出的約40%～50%，其余部分則用于相關的外交部門事業經費。對外援助體現了中國的國際道義和責任，對于促進受援國經濟社會發展、提高中國聲譽和國際地位發揮了重要作用。以2014年外交部經費為例，在當年用于外交外事的中央財政預算中，約有一半用于外交部，其他用于國際組織、對外宣傳等。其中外交部經費約有超過90%以上的經費用于外交，即外交管理事務、國際組織、對外合作與交流、其他外交支出等。

外交投入橫向及國別比較

通過外交投入與其他開支項目對比，以及外交部經費開支對比，可以進一步了解中國外交投入的現狀。本文的對比主要基于1997～2014年的中央財政決算數據。

（一）中國外交投入橫向對比

1997至2014年間外交投入與國防投入的差距不斷拉大。例如，1997年國防開支是外交開支的約11．4倍，到2014年約為23倍，這反映了改革開放初期集中力量建設經濟、壓低軍費開支，到21世紀開始補償性軍費開支的轉變。因為在國家崛起初期，加大對國防的投入力度對于提升國家安全和國際地位的邊際效益更加顯著。國防開支一直占中央財政支出的20%以上，多數時候保持在30%左右。而外交支出在財政支出中的比重呈總體下降趨勢。1997至2014年間，國防開支增長了9倍多，外交開支增長了4倍多。

從總體上來看，這一時期對外交的投入類似21世紀之前對國防的投入，即對外交投入總體上偏保守，外交部門總體上處于“隱忍”狀態。這一方面是因為國防投入對其他關乎國家安全的部門投入形成“擠出”效益，因為國防的投入在一定程度上替代了外交的安全保障功能，對國防安全的需求超過對外交安全的需求；另一方面中國經濟高速發展，國內資金需求比較大，以經濟建設為中心客觀上擠壓了對外交的投入，相應地外交也需要為經濟建設服務。然而，對外交投入的調整已經勢在必行。隨著國防開支多年高速增長，中國的軍事力量實現了跨越性發展，中國國防力量有能力維護國家主權和領土完整。但是中國崛起為大國、強國，并不僅僅意味著安全或者武力強大，還需要國際地位、國家聲望、國際影響力的同步增強。

外交應獲得充足的投入，保障外交質量與國防水平、國際地位協調發展。與國防能力相反，外交能力是常備的、主動的。首先，在崛起過程中，中國在國際社會和周邊遇到的阻礙，絕大多數不需要軍事力量加以解決，而是需要外交談判、妥協、溝通，外交手段比起軍事手段更多在前臺發揮作用；其次，外交能夠將國防能力和國家實力轉化為國際影響力，彌補軟實力和巧實力的不足，從而取得超越本國物質能力的影響力；再次，國防手段的使用應該以審慎為原則，但是外交手段則應充分發揮能動性，積極主動通過對外援助等維護本國利益。

到2014年左右，國防投入增速趨穩。隨著國防投入補償期結束，2016年中央預算國防支出為9543．54億元，增長7．6%，結束了連續多年的兩位數增長。國防對于外交的“擠出”效應減弱，外交補償性投入的窗口期出現。2016年中央財政預算外交支出519．71億元，增長達到8．6%。以提高外交質量為目的的補償性外交投入，將賦予中國外交更有效處理挑戰的能力。最終實現外交投入、國防投入與國家發展水平協調，鞏固中國崛起的基礎。

（二）中美外交投入比較

在對中國外交投入國內對比的基礎上，與其他國家尤其是美國進行對比，能夠反映出外交轉型的緊迫性。

1997年前后，中美外交支出占中央財政總支出比重較大，中國約為3%，美國則是1%左右。但隨著時間推移，美國外交投入占財政支出比重較為穩定并總體呈上升趨勢；中國外交投入比重則呈下降趨勢，到近期兩國外交支出占中央財政支出比例已經相差無幾。中國外交投入比重下降可能的原因是對廣義上的外交投入擴大，外交投入更為分散，并非都體現在外交預算上。在具體的投入項目中，美國外交投入集中在“國際發展與人道主義援助”和“國際安全援助”以及“外交事務處理”，總體上較為均衡。中國在外交事務的財政撥款中，多數用于提交國際組織會費、來往接待交流等，用于部門自身建設的經費比重較少，有可能會制約其功能發揮。

以2014年為例，當年中國外交部高達72%的經費支出集中在國際組織，即繳納國際組織會費、捐款等，部分原因在于中國該年積極參加聯合國維和行動，承擔較多維和攤款。美國國務院約一半支出用于國際發展與人道主義援助，約23%用于國際安全援助，佐證了美國的廣泛安全承諾和部署。中美外交部門支出差別較大的是部門管理，即外交事務處理方面，中國外交部門只有約9%的預算用于部門管理，而美國則高達26%。

綜上，中美由于國際地位、外交戰略、外交部門設置等存在差異，兩國的外交支出比重、外交資源分配等也存在較大差異。美國外交支出體現了其對外交的重視，在更深層次上則表明美國積極主動發揮外交的作用。外交投入與高質量的巧實力外交彌補了美國硬實力的不足。

中國的外交資源投入與分配則表明當前對外交一定程度上的忽視，即暫時將國內資源投入其他部門領域，以取得經濟效益和安全效益。這種做法屬于理性的決策，經濟和國防的發展為外交轉型奠定了堅實的基礎，具有更高的邊際效益和長期效益。同時，外交投入集中于繳納國際組織會費，以及部門經費比重較低的狀況表明，中國外交在國內維度上依然偏保守。顯然，積極有為的外交實踐需要國內資源投入與分配的保障。在中國經濟步入“新常態”、國防投入協調發展的條件下，外交投入的邊際效益凸顯。隨著中國經濟與世界市場密切融合，以及周邊安全環境復雜變化，國內資源向外交領域傾斜、打造高質量的中國特色外交將使中國的崛起更為均衡。

（作者系南開大學周恩來政府管理學院博士生；摘自《國際政治研究》2016年第4期）