中國產業政策與企業技術創新

文/余明桂 范蕊 鐘慧潔

中國產業政策與企業技術創新

文/余明桂 范蕊 鐘慧潔

產業政策作為國家對產業形成和發展進行干預的各種政策的總和，在世界各國得到長期且廣泛的運用，但關于產業政策的有效性，學術界和實務界一直存在爭議。此外，產業政策實施的手段有很多，包括直接干預手段、間接誘導、信息指導等，究竟產業政策是通過何種渠道來影響企業創新，也需要進行清晰地梳理和實證檢驗。因此，本文從企業創新的角度，利用《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（簡稱“十一五”規劃）對鼓勵行業規劃的調整，實證研究產業政策實施的長期效果和作用機制。

理論框架與研究假設

產業政策的創新促進效應。企業創新活動不同于普通投資，因創新的正外部性、高風險性以及投入產出的高不確定性等異質性特征，大大限制了企業創新活動的融資能力。此外，企業創新還存在嚴重的激勵不足問題。本文認為產業政策會通過財政、稅收、金融、行政管制等手段促進企業創新：（1）為實現發展目標，政府會放松對鼓勵性行業的銀行信貸審批以及股票市場IPO和再融資資格的審批，將大量資源引向被鼓勵行業，進而緩解企業創新活動面臨的融資約束。此外，產業政策還會通過改變經濟環境預期、資本成本、信息環境等進一步緩解企業創新活動面臨的外部融資約束。（2）一般而言，產業政策鼓勵的行業是稅收激勵的主要對象。稅收激勵會實施直接減免、對創新投入設備的加速折舊、研發費用的加計扣除等優惠政策。這些措施不僅會直接降低企業創新活動的邊際成本，而且能減少創新活動過程中的現金流出量，提高創新活動的內源融資能力。（3）政府也會給予鼓勵性行業大量的政府補貼，這能緩解企業創新面臨的資源約束，降低企業自身創新活動的邊際成本，分散企業創新活動的風險。特別是在產業起步階段，政府補貼等扶持能夠提供企業發展初期的資產，降低產能成本，使其具有更大的盈利優勢。（4）政府可能會放松對鼓勵產業的投資項目審批和市場準入限制，使更多的企業能夠進入，增強被鼓勵行業的市場競爭度。企業要想在競爭市場中繼續生存，獲得超額利潤，必須不斷進行創新。此外，政府還會直接設立研究機構從事研發活動或者與企業合作進行創新，同時，政府會聯合其他部門，建立信息披露機制，提供行業信息。

產業政策的創新抑制效應。盡管產業政策可能幫助企業改善創新激勵和創新投入不足的狀況，但仍可能抑制創新：（1）一個地區或部門資源稟賦會影響該地區或部門經濟增長率、就業水平以及尋租腐敗等行為。在中國，政府依然掌握重要資源的分配權，尋租活動更易發生，企業將熱衷于尋求政治關聯而不是能力建設。（2）產業政策向鼓勵性行業提供大量政策刺激，使大量企業和資金同時涌入鼓勵性行業，容易導致產能過剩現象。而產能過剩不僅會使企業虧損增加、資源浪費加劇、產業組織惡化，還會引起經濟的波動。外部環境的惡化，可能增加企業對創新投資項目情況估計的難度，降低企業創新投資的激勵。（3）產業政策激勵可能會影響企業競爭戰略的選擇。產業政策會給被鼓勵企業更多資源， 使得企業即使在較低創新水平下也能夠繼續生存。在政府的保護和扶持政策下，企業行為可能趨于短期化，對技術進步、提高產出效率缺乏足夠的熱情和動力。

產業政策對不同企業創新的影響

本文以“十五”和“十一五”規劃為研究期間，收集2001—2011年A股上市公司的專利數據，得到11665個觀測值。通過分析得出結果表明，鼓勵性產業政策對企業創新有正向影響，分析還顯示，產業政策對重點鼓勵行業中企業研發費用的影響系數大于一般鼓勵行業。之所以出現這一結果，可能是因為相對于一般鼓勵的行業，重點鼓勵的行業處于培育發展階段，技術和需求市場都還不成熟，亟須政府扶持和引導。

進一步區分產權性質，本文發現產業政策對民營企業創新水平的影響可能要大于對國有企業創新水平的影響?？赡苁且驗椋海?）民營企業作為中國經濟發展的重要力量，無論是在債券融資還是股權融資方面都面臨嚴重的“金融歧視”。在這種情況下，產業政策對鼓勵行業的信貸、稅收資源支持以及IPO審批放松，更能夠緩解民營企業技術創新面臨的資源約束，激勵民營企業的創新活動。（2）根據產權觀，國有企業面對強的政府干預，經營目標的扭曲也導致其創新活動對產業政策激勵不敏感。在轉型經濟發展道路中，政府為了實現某些特定的目標，例如實現經濟發展、增加就業、維護社會穩定和實現社會公平等目標，會將一些政策性的負擔強加給國有企業。相對非國家控制公司，國有控股公司超額雇員更多、勞動力成本也更高。（3）相對于民營企業，國有企業管理層激勵約束機制的缺失也可能削弱產業政策激勵對其技術創新的影響。國有企業的高管大部分是通過政府直接提拔或指定任命的， 這可能導致他們行為更多地是對政府而非對企業負責，進而弱化管理者的風險偏好，降低風險承擔水平。

影響機制檢驗

產業政策干預經濟具體會通過政府補貼、信貸、稅收以及市場行政壁壘等手段來影響企業的創新活動。本文對產業政策創新效應的影響機制進行深入分析。

（1）信貸機制檢驗。產業政策能夠通過信貸機制促進重點鼓勵行業中民營企業的技術創新。民營企業作為中國經濟發展的重要力量，無論是在債券融資還是股權融資方面都面臨嚴重的“金融歧視”。而有研究發現，受到產業政策激勵的民營企業比國有企業能夠獲得更多的銀行貸款。因此，鼓勵性產業政策通過增加信貸資源，更能緩解民營企業創新的融資約束，進而促進民營企業技術創新。（2）稅收機制檢驗。重點鼓勵產業政策通過降低企業實際稅率，能夠促進企業技術創新，尤其是民營企業的技術創新。同時在一般鼓勵行業中，企業稅率降低能夠促進企業技術創新。企業稅收負擔降低，在某種程度上減少了企業現金流出，促使企業不斷積累內部資金，提高創新活動的內源融資能力。（3）政府補貼機制檢驗。對于非重點鼓勵行業中的企業，重點鼓勵行業中企業的創新對政府補貼更加敏感。這說明相對于一般鼓勵的行業，重點鼓勵的行業處于培育發展階段，技術和需求市場都還不成熟，亟需政府扶持和引導。進一步檢驗表明，產業政策通過政府補貼機制更能促進民營企業的技術創新。而相對于民營企業，國有企業更容易獲得政策傾斜和財政扶持，因此，產業政策的政府補貼激勵，更能減低民營企業創新活動的成本，緩解民營企業創新活動的資源約束。（4）市場競爭機制檢驗。無論是一般鼓勵行業還是重點鼓勵行業中，市場競爭程度的提高能夠促進企業創新，尤其是民營企業的技術創新。相對于國有企業，民營企業進入一些行業的限制更多。當政府放松鼓勵行業的行政管制，民營企業能夠更好地進入市場。面對激烈的市場競爭，民營企業為了繼續生存會不斷提高其技術創新水平。

結論與啟示

本文通過研究發現，產業政策能促進企業的創新，其促進效應在民營企業和重點鼓勵行業中尤為顯著。進一步檢驗結果發現，產業政策能夠促進重點鼓勵行業中企業的技術創新，尤其是民營企業的技術創新。同時，產業政策能夠通過市場競爭機制促進一般鼓勵行業中企業的技術創新，但是信貸、稅收和政府補貼機制的作用不顯著。綜上所述，本文可以得出對于政府實施產業政策的啟示。

（1）政府要繼續加大金融、財政稅收等各方面改革，逐步消除民營企業在信貸、財稅、市場進入政策等方面的歧視，激發民營企業創新活力，提高產業政策的有效性。相對于國有企業，民營企業無論是在債券融資還是股權融資方面都面臨嚴重的“金融歧視”，使民營企業創新活動無法得到長期可靠的保障。與此同時，民營企業在項目資格審批、市場進入等方面面臨嚴重的政策歧視，使民營企業缺乏發展機會，大大降低了其技術創新積極性。當面臨鼓勵產業政策的信貸、稅收、政府補貼和市場進入機會激勵時，相對于國有企業，民營企業會迅速抓住機會，提高自身技術創新水平。因此，繼續消除民營企業在信貸、財稅、市場進入政策等方面的歧視，對于提高民營企業創新水平，進而推動中國經濟的持續健康發展，具有重要意義。

（2）針對不同類型產業和微觀主體，政府要注意采用不同的手段來促進其技術創新活動。在一般鼓勵行業中，產業政策能通過市場競爭機制來促進企業技術創新，但并不能通過信貸機制和政府補貼機制來促進企業技術創新。另外，從一些綱領性產業政策文件也可以看出一般產業政策鼓勵的對象幾乎涵蓋國民經濟中的大部分行業。在這種情況下，政府很難擁有關于一般鼓勵行業發展的全面信息。企業可能進行策略性創新，向政府釋放虛假創新信號來獲取政府補貼。此外，政策部門在采取銀行信貸干預和政府補貼這兩個手段時，具有比較大的自由裁量空間。這可能誘導更多的尋租活動，造成資源浪費，進而降低企業創新激勵。因此，政府應該注意避免對信貸資源的直接干預和通過簡單判斷的補貼扶持。同時，政府應該減少對市場準入資格的行政干預，通過提高市場競爭程度，完善市場競爭機制，讓企業自發提高技術創新水平。

（余明桂系武漢大學經濟與管理學院教授，范蕊、鐘慧潔系武漢大學經濟與管理學院博士生；摘自《中國工業經濟》2016年第12期）