從評估到監測：社會穩定風險應對的新策略

文/張歡

從評估到監測：社會穩定風險應對的新策略

文/張歡

各級政府社會穩定風險評估被認為是從被動應對社會穩定事件轉向源頭防范和化解不穩定因素的重要制度，但社會穩定風險評估仍存在許多難題。評估只是風險管理的一環。從風險管理的完整性出發，有必要重視風險監測。

社會穩定風險的根源分析

我國自2005年起，在政策實踐中提出的社會穩定風險概念是對相關事件的總結。首先，社會不穩定事件的發生明確由特定政策或事件引發。其次，社會不穩定事件的發生具有普遍性，必須常態性地防范和應對社會不穩定事件。因此各級政府有對社會不穩定事件預測的需求，進而提出社會穩定風險概念。

對于社會穩定風險有兩種認知。一是廣義視角，強調社會穩定風險的普遍性，如童星和張海波認為社會穩定風險就是社會風險，陳曦甚至認為社會風險在社會穩定中無處不在、無時不在。二是狹義視角，更多強調與社會穩定直接相關的風險因素，如將社會穩定風險界定為對重大改革、政策、事項或項目中可能危害社會穩定的相關因素。

強調社會穩定風險廣義視角的研究者，傾向于從社會系統性、結構性方面理解社會穩定風險的根源。如宋寶安把我國社會穩定風險歸因為利益矛盾、從眾感染、社會怨恨、信任赤字、外向歸因、資源動員、體質脆弱、網絡江湖、價值疊加和心理落差論等十類理論解釋；童星則概括了社會目標單一、社會結構失衡、社會關系失調及社會沖突增生四個方面的社會穩定風險根源。偏重社會穩定風險狹義視角的研究者，更強調社會穩定風險的直接根源。唐鈞把社會穩定風險成因劃分為三類：一是自然類風險；二是社會類風險；三是政府類風險。馮周卓和黃震指出社會穩定風險僅是與政治權威（政府）密切聯系的社會風險，進而，又可分為原生性社會穩定風險，指直接由政府行為造成的威脅社會穩定的不確定性；次生性社會穩定風險，指由“政府應該負責”的社會心理引發將其他類型社會風險歸咎于政府的情況。

從社會穩定風險概念提出的實踐背景看，將社會穩定風險泛化為社會風險有脫離社會實踐之嫌。因為這些系統性因素與中國改革開放的戰略選擇和社會轉型的發展路徑密不可分。而無論從社會穩定風險概念的提出，還是社會穩定風險的實踐應用來看，社會穩定風險均與維穩工作密切相關。因此政府工作中社會穩定風險特指可能引發群體性事件、大規模上訪、大規模打砸搶燒事件、嚴重暴力犯罪事件，以及騷亂暴動等嚴重影響社會秩序、破壞社會安定、影響社會團結、引發社會動蕩的事件的不確定性。社會穩定風險直接根源的重大改革、重大決策、重大事項和重大工程等均可歸結為各級政府的作為和不作為。政府的作為和不作為集中體現為公共政策。因此，社會穩定風險的根源是公共政策本身。

社會穩定風險評估的發展與缺陷

（一）社會穩定風險評估的興起

保持社會長期穩定是各級政府的一項重要工作任務。但以“穩定政治”或“維穩政治”為代表的直接應對和處置群體性事件的管理方式在實踐中面臨“被動應付”“頭痛醫頭”及“成本高昂”等困境。社會穩定風險概念的提出就是針對“維穩”面臨的問題，期望通過風險管理從源頭上預防和減少不穩定因素。

社會穩定風險的根源是公共政策，因此風險管理和源頭治理的對象是公共政策。公共政策過程涵蓋政策制定、政策執行、政策評估、政策終結、政策監督等多方面。但自社會穩定風險概念提出至今，政府實踐和理論研究，都主要針對公共政策的決策階段，即社會穩定風險評估領域。人們首先關注如何提高政策決策質量問題，但將社會穩定風險管理僅停留在決策階段，無疑是一個思維盲區。

在實踐領域，社會穩定風險概念幾乎完全與決策評估聯系在一起。2005年，四川遂寧市最早創立重大工程建設項目穩定風險預測評估機制。之后，全國各地摸索形成了江蘇淮安模式、山東煙臺模式、沈陽-吉林模式等重大決策社會穩定風險評估機制。中央的相關文件也集中在決策的風險評估方面。2012年，中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發[2012]2號）（以下簡稱《指導意見》）。黨的十八大報告、十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也都反復強調“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”。

同時期，學界也開展大量“社會穩定風險評估”研究，同樣幾乎僅將“社會穩定風險”與“評估”相關聯。

（二）社會穩定風險評估的不足

各地社會穩定風險評估機制的運行實踐，盡管一定程度上提高了重大決策質量，但并沒有達到人們所期望的有效管理社會穩定風險的水平。首要的問題是社會穩定風險評估與重大決策間關系難以厘清。從理論而言，社會穩定風險評估是重大決策支持機制中重要環節，《指導意見》也明確“重大決策須經決策機關領導班子會議集體討論決定，社會穩定風險評估結論要作為重要依據”。但是現有決策體制和決策過程的復雜性導致社會穩定風險評估機制對決策結果的影響有限。實踐中主要表現為社會穩定風險評估在決策過程中“沒地位”或“略占地位”，屬于“走過場”“走程序”，甚至“補程序”等。

其次，社會穩定風險評估的執行主體面臨專業性和立場的兩難選擇。理想的執行主體應同時具有對決策內容評估的專業能力和對決策結果的中立立場。實踐中，大量社會穩定風險評估或者由方案制訂部門擔任評估主體，雖具有專業性但難免立場可疑；或者由“維穩”部門擔任評估主體，則立場更超脫但專業性不足。《指導意見》也提出“評估主體可以組成由政法、綜治、維穩、法制、信訪等有關部門，有關社會組織、專業機構、專家學者，以及決策所涉及群眾代表等參加的評估小組進行評估”。也有學者建議多元主體評估，但實踐中這種方式操作成本高、難度大，鮮有采用，即便組成多元評估小組，也存在群體決策的技術性難題。有學者建議引入第三方機構作為評估執行主體，一些地方政府相關政策中也有類似條文，且不論在現有體制中可行性問題，單從實踐看，也并不存在專業性和立場均合格的第三方機構。

再次，社會穩定風險評估的責任追究難以落實。從理論來看，社會穩定風險作為一種不確定性，必然會造成決策者和評估執行者之間的信息不對稱。因此，對評估責任追究只能是程序性的。實踐中，絕大部分社會穩定風險評估的責任追究也難以落實。更糟糕的是，社會穩定風險評估機制中的程序性責任追究條款反而成為一些重大決策失誤的“護身符”。一些決策者錯誤認為只要經過了社會穩定風險評估，就可以任意決策，以后出現社會穩定問題，也有“借口”逃避決策責任的追究。

此外，社會穩定風險評估的方法復雜多樣，許多方法技術上還不夠成熟，或多或少存在成本高、耗時長、局限多、操作難度大、對執行人員專業能力要求高等困難。

（三）對社會穩定風險評估缺陷的原因分析

社會穩定風險評估實踐效果低于預期，并非偶然，不僅是機制不夠完善的問題，而有其內在的原因。

一是未能充分認識到重大決策內在的復雜性。重大決策面臨多重目標和多重約束，需要反復權衡利弊。特別是“新常態”下如何正確處理改革、發展和穩定的關系殊為不易。社會穩定風險評估主要偏重于維護社會穩定方面，僅涉及決策者綜合考慮的多方面要點之一。因此，實踐中，社會穩定風險評估對決策只能產生有限影響。

二是過高估計決策而低估了執行的影響。傳統的政策分析常高估政策決策的意義，而忽略政策執行的影響，天真地假定政策執行簡單且人所共知。直至20世紀七八十年代西方公共政策領域的“執行運動”，政策執行才真正為政策研究者和實踐者所重視。人們對于社會穩定風險評估的過高期望部分源于“決策比執行更重要”的偏見。實踐中，大量被認為容易引發社會穩定問題的重大事項，既是當前全面深化改革過程中不可缺少的工作，也僅有很少部分造成群體性事件。對誘發群體性事件因素的研究也表明政策執行至少存在不弱于政策內容（決策結果）的影響。

三是未能充分認識到公共政策非預期結果的普遍性。社會科學的研究者很早就注意到并一直關注人們行為的非預期和非目的性結果。默頓較為系統地分析了社會行動的非預期結果，歸納出四類根源：疏忽、錯誤、過于自負的認識和具有矛盾性的反應。社會穩定風險屬于公共政策的一種非預期結果。社會穩定風險評估的內在邏輯是期望將公共政策的非預期結果變為可預測。這種努力只能取得局部、有限的成功，因為其本身就是一種過于自負的認識和具有矛盾性的反應。面對公共政策普遍存在的非預期結果，通過社會穩定風險評估提高決策者對政策的全面認識和深入理解，讓政策非預期結果在決策者預期之內固然必要，但更需要在政策執行中，保持警惕，隨時發現和應對非預期結果。

從風險評估到風險監測

社會穩定風險評估的不足，表明對社會穩定風險的管理不能僅關注政策決策，還必須關注政策執行。對政策執行過程中社會穩定風險的管理，主要采取風險監測的方式，建立重大政策社會穩定風險監測機制，實現對社會不穩定事件的預測預警。

在金融、疾病預防控制、食品安全等高風險領域，風險監測一直是與風險評估并重或更重要的風險管理舉措。金融業是典型的高風險領域。長期以來，各國政府和央行就高度重視對金融業的監管。2008年國際金融危機和2009年歐洲債務危機促使各國深入反思金融監管體系不足，其中一個結論是對系統性風險的監管不足，重微觀審慎而輕宏觀審慎監管。對此，美國和歐洲的金融監管改革都強化了宏觀審慎監管，主要舉措是加強持續、動態、實時的風險監測。可以說，隨著金融全球化的深入和金融創新的活躍，風險監測受到金融監管領域更高重視。

疾病預防控制也是面臨高風險挑戰的領域。相比評估，監測才是傳染病預防控制工作的基石。美國在2001年“9·11”事件及炭疽攻擊事件之后，花巨資強化了公共衛生監測體系，以期通過全面和第一時間風險監測達到早期發現和迅速應對疾病爆發及其他突發公共衛生事件。中國在總結SARS防治經驗的基礎上，2004年1月建立和啟動了突發公共衛生事件報告管理信息系統（簡稱網絡直報系統），實現了對傳染病（疑似）個案及時、全面、有效、高可及性和共享性的監測。經過十余年的實踐證明，對公共衛生風險的實時監測，有效提高了對異常信息的早期探測能力，在公共衛生事件防控和處置中發揮了重要作用。

社會穩定風險領域，也需要建立和加強風險監測機制。任何公共政策的結果都無法完全預知，為了提供政策原因和結果信息，描述政策執行情況與結果之間的關系，就需要對公共政策實施情況進行監測。社會穩定風險監測機制就是對重大公共政策，由指定部門，按適當程序和方法，監測政策執行過程中社會穩定風險的變化，以便提供預測和預警信息，及時調整政策執行方式或出臺預防措施，阻遏嚴重影響社會穩定的各類事件的發生。

對比社會穩定風險評估和風險監測的特征，二者目的和對象類同，但評估針對決策階段，通過全面查找可能引發的社會穩定風險，以便有針對性采取措施加強對重大事項解釋引導，因此，工作重點是政策內容的合法性、合理性、可行性和可控性，以作為決策的重要依據。評估使用風險的根源性指標，以提供價值信息。而監測針對執行階段，通過重點監測執行過程的社會穩定風險變化，及時調整政策執行方式或出臺預防措施，工作重點是政策對象的態度和行為，以作為政策的調整依據。監測使用風險的征兆性指標，提供預測信息。風險評估結果有待風險監測跟蹤驗證，風險監測依據風險評估確定框架。從風險評估到風險監測是一種自然的機制延展，二者各有側重，互為補充，共同承擔維穩工作的源頭治理，實現對社會穩定風險的更有效管理。

社會穩定風險監測機制分析

建立專門性的社會穩定風險監測機制，主要包括如下幾個方面：

（一）監測主體。有兩種方式組織社會穩定風險監測主體。一是考慮社會穩定風險監測對風險評估的延續性，由評估主體繼續擔任監測主體。其優點是可充分利用風險評估的工作基礎，提高風險監測工作效率和有益效果。二是由負責社會穩定風險處置的維穩部門牽頭組成監測主體。其優點是便于將風險監測與維穩工作相銜接，保障監測的預測預警信息獲得及時有效的響應。

（二）監測范圍。雖然所有的公共政策均有風險監測的價值，但考慮效率和已有社會穩定風險評估機制的工作基礎，監測范圍為所有經過社會穩定風險評估，決定實施的重大事項。

（三）監測內容。重點從兩方面進行監測。第一，政策執行的適當性，包括執行方式合法性、合理性；執行內容的嚴格性、完整性；執行程序正當性、完備性等。第二，政策對象和其他受到政策影響的群體對政策的接受程度，包括政策對象等對待政策的態度和行為等。

（四）監測指標。風險監測的目標是提前預警，因此監測指標要求具有準確性，僅需要選取最具代表性，最能有效預測政策對象行為的典型性指標。理想的監測指標包括政策對象的滿意度、公平感、抗爭意愿等。

（五）監測程序。社會穩定風險監測通常需要伴隨政策執行持續進行，可采用如下程序。（1）明確監測主體，確定監測對象，啟動監測機制。（2）制定監測方案，設計監測指標，編制監測提綱和問卷。（3）根據政策特征，一次或多次通過采取走訪調研、訪談座談、問卷調查等方式，掌握政策執行情況和政策對象態度，預測政策對象行為，確定風險等級，編制監測報告等。風險等級分為高風險、中風險、低風險3類。（4）當監測結果為中、低風險時，應立即根據政策執行情況，制定改進措施，及時調整和完善政策執行各環節和內容；當高風險時，根據監測指標，確定高風險因素，立即采取針對性解釋、矛盾調處化解、困難幫扶乃至暫停實施等果斷措施，防范和阻遏影響社會穩定各類事件發生。（5）政策執行結束時，監測機制隨之結束。

結論

社會從穩定走向相對不穩定是必然趨勢。如何把握好改革、發展和穩定的關系至關重要。社會穩定風險評估機制的建立和完善意義重大，邁出了社會穩定風險管理的第一步。但僅有社會穩定風險評估還不夠全面，社會穩定風險評估僅關注政策決策，而忽略了政策執行。社會穩定風險具有系統性，不僅孕育于政策決策，更醞釀于政策執行之中。因此，有必要進一步建立社會穩定風險監測機制。

【作者系北京師范大學社會發展與公共政策學院教授；摘自《四川大學學報》（哲學社會科學版）2016年第6期】