風險行政的組織法構造

文/王貴松

風險行政的組織法構造

文/王貴松

相對于傳統行政法而言，風險行政法是一個應對風險社會的特別機制。本文擬以食品安全法、核能安全法等為主要參照領域，考察風險規制的行政機關設置情況，探究風險行政的組織法構造。這些較成熟領域的經驗總結或可成為風險行政組織法的理論基礎，指導其他尚處起步階段的制度設計。

風險規制與風險行政組織的基本要求

風險規制是應對風險社會的重要方式之一。為了適應風險的特性，風險行政在組織上不僅要遵循傳統行政的一般要求（諸如法治、分權、協調、合作等），還要符合規制行政乃至風險規制行政的中立性、獨立性、透明性、參與性和科學性等特別要求。

1．中立性和獨立性原則——規制正當性原理的要求

風險規制是規制的一種形態，需要遵循規制的一般原理。規制者與企業、私人等處于一個三方的行政法律關系之中，更多地屬于利害調整型行政法的范疇。一方面，國家要保護私人免遭企業風險的侵害，保障其生命財產的安全；另一方面，國家也要尊重企業的經營自由，而不能過度規制。這就要求規制者應秉持中立的立場，在私人的生命財產安全和企業的經營自由之間進行適當權衡，依據法律和事實作出不偏不倚的客觀決定。這是規制的正當性來源之一。在組織構造上，不僅要求規制機關具有中立性，規制機關的組成人員也要具有中立性，與被規制者之間沒有利害關系。

在風險規制中，為了保證調查、評估、決策和管理的科學性，時常需要科技專家的參與。而科學技術活動在本質上是富有個性的獨立個體行為，專家的獨立性應予保障。獨立性是相關行為科學性的保障之一。雖然獨立性并不排除合作與溝通，但在科技問題上卻不存在命令與服從的關系。在風險規制組織中，即便是少數人的聲音亦應得到適當的表達。

2．參與和透明原則——民主原理的要求

在風險規制中，純粹的科技問題需要由科技專家去解決，帶有政治性的問題則需要常態化地聽取民眾的意見、接受民眾的監督。制度化、組織性的參與是風險行政組織的一大特點。其他行政組織更多地體現為程序法上的參與，參與者和行政機關仍之間仍屬于外部的行政法律關系，參與者仍然是外在于行政機關的主體。而組織法上的參與，參與者和行政機關形成一個整體，共同面對企業、消費者等外部的主體。科技專家以其科技理性為根據參與風險規制，而社會民眾則以消費者代表的身份參與風險管理。如此，就以專家參與和利益代表參與來彌補風險規制組織的民主性不足。

在風險規制中，規制活動應當具有外在的透明性，能讓民眾參與和監督，這是民主的要求。透明原則同樣也可以適用于組織法。這種透明性體現在其審議過程的公開性，審議的參與人員、審議所依據的事實材料、審議表達的意見等均應公開，以便讓各種利害關系人理解風險及風險決定，自主采取措施回避風險，并提高風險決定的可接受性。“專門知識的不確定性越高，在知識的選擇上出現政治化的可能性就越高。”因科技而生的風險問題較為復雜，且具有不確定性，確保透明性更有必要，以便確保專業知識的獨立運用，并接受社會監督。參與管理決策的科技專家和普通民眾往往由風險管理機關選取，除了專家理性與社會理性可用之外，還應以風險行政組織的透明性彌補其組成人員的民主赤字。雖然風險需要快速決策，但透明并不會降低決策效率，相反會吸收到更多的可用信息，提高決策的科學性。也因為決策過程公開透明，決策獲得支持的可能性也會提高，決策的執行成本隨之降低。

3．科學性原則——法治國家原理的要求

在風險行政中，科學與法律密切關聯。在風險規制中，任何風險行政決定都需要前提性的知識，而創造這種知識的程序則“是一個學術系統、專家與決策的國家機關之間進行制度性協調的過程。在決策時，國家機關根據問題的性質，尋求與學術系統、專家之間的協調，這將有助于使國家機關行為、決定合理化，富有實效性地保障基本權利，因而這被認為是包含在德國法治國家原理中的一項內容”。行政機關以科學為參照，以在科學上有合理根據者為基礎，為其作出的風險行政決定提供正當性和合理性。

風險行政的組織框架模式

按照風險分析的一般經驗，風險行政需要對傳統行政組織實行一定的變革甚至重組。風險行政的實踐中發展出兩種具有典范意義的組織法模式。

（一）風險行政組織的一體模式與分離模式

在風險行政中，風險評估與風險管理是兩項基本職能，風險溝通往往由風險評估或風險管理機關來承擔。故而，風險行政組織法的關鍵即在于風險評估與風險管理的機構設置。從各國的風險行政組織設置情況來看，大體有兩種模式：一種是一體模式，即風險評估和風險管理兩種職能由同一個行政機關實施；另一種是分離模式，即兩種職能由不同的行政機關或同一行政機關的不同機構分別實施。在分離模式之下又有兩種做法，其一是內部分離，又可稱為職能分離或功能分離；其二是外部分離，又可稱為組織分離或機構分離。到底應采取一體模式還是分離模式，是采取組織分離還是職能分離，尚應根據科技的地位、公眾信任程度等狀況具體問題具體分析。如果科學技術人員容易受制于管理機關，風險管理機關不注意聽取風險評估專家的意見、無視或輕視專家的警告，那么，選取組織分離模式更為妥當。讓風險評估機關獨立于風險管理機關，有利于風險評估意見的準確表達傳遞，有利于明確風險管理的政策責任。

（二）中國風險行政組織的分離模式

在我國，風險行政組織也出現了風險評估與風險管理分離的現象。歸納起來，大致形成了三種分離模式。第一種是職能分離模式。2006年《農產品質量安全法》引入風險評估的專門機構制度。據此，農業部于2007年組建了跨部門的國家農產品質量安全風險評估專家委員會，實施對農產品質量安全的風險分析和評估。第二種是組織分離模式。2013年，為了提高監管水平、回應社會關注，國家決定將食品安全監管的職能剝離出衛生部，主要由新組建的國家食品藥品監督管理總局負責統一監管，而國家衛生和計劃生育委員會僅保留風險評估與制定食品安全標準兩大職能，大致朝著機構分離模式邁進。但嚴格而言，制定食品安全標準仍然屬于風險管理的范疇。第三種是非行政機關化的分離模式。根據《環境影響評價法》第19條第3款規定，建設項目環境影響評價機構“不得與負責審批建設項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門或者其他有關審批部門存在任何利益關系”。這種機構目前正經歷著由事業單位向獨立企業法人的轉變。環評機構提供的是技術服務，并無行政機關化的必要，僅需保證其獨立性即可。當然，這種非行政機關的機構轉軌之后，其實仍然承擔著公共職能，具有很強公共性，其評價文件經法定部門審查批準后，項目審批部門才能批準建設。因而，將建設項目環評機構定位為非行政機關但承擔公共職能的行政組織也是適當的。

這三種分離模式的共性是讓風險管理與風險評估相對分離，確保風險評估的科學性和中立性，減少風險管理的政策性和無知性。應當說，風險分析是一個多階段的持續性知識創造的過程。風險評估與風險管理“并沒有性質上的絕對差異，而有相對的功能分化，前者的程序是廣開學術討論的過程，后者是旨在聚集智慧的決策程序”。區分風險評估與風險管理，有助于風險決策的透明性，有助于明確不同階段中科技與政治的界限和責任。特別是存在科學的不確定性時，不區分風險評估和風險管理，在風險評估中考慮政策因素進而作出政策判斷，行政的裁量范圍會擴大，容易導致行政規制的不作為；相反，區分兩者，其裁量權將會收縮。

風險評估機關的設置與構造

風險行政法組織構造的一大特色就在于設置專門的風險評估機關。為適應風險評估的基本特性，風險評估機關在性質、議事規則、領導體制和人員構成上皆有特殊要求。

（一）作為合議制咨詢機關的應有定位

在性質上，風險評估機關是一種行政機關，但又不同于普通的行政機關。具體表現如下：

第一，在職能分配上，風險評估機關屬于輔助機關中的咨詢機關。狹義的行政機關僅僅是指能以自己名義對外行使職權、并獨立承擔由此產生的法律后果的行政機關。而廣義的行政機關除了對外的行政機關外，還包括輔助機關和執行機關。風險評估機關負責就風險問題給出咨詢意見，而不對外行使行政職權，只是廣義的行政機關而已。

第二，在內部領導體制上，風險評估機關應當是合議制的機關。獨任制行政機關是行政機關的常態，它機動靈活，責任明確，適合于行政的統一性和效率性要求。而合議制行政機關則是以少數服從多數為決策機制，適合于需要廣泛參與、專業性強、相對獨立的行政領域。風險評估機關一般采用委員會的形式。它追求的不是行政效率，而是評估結論的正確性和科學性。之所以采取合議制，這是與科學技術判斷的獨立性相適應的。每一個專家的判斷都是獨立的，而且也很難說是唯一正確的，但作為機關又不能沒有一個結論，因而多數決就成為適當的議事機制。

第三，在上下級關系上，風險評估機關應當是具有獨立性的機關。行政組織法雖然強調行政的統一性和階層性，但也存在“獨立行政機關”，亦即可獨立行使權限的行政機關，其目的在于確保這種機關行使權限的中立性和公正性。風險評估機關僅依風險管理機關的請求進行評估，而不接受其領導、指揮或監督。委員會的組織設置也是風險評估機關獨立性的重要保障機制之一。風險評估機關的組成人員也應具有獨立性，應在評估對象上保持中立，擺脫不應有的利害關系干擾，確保評估結果的客觀性。

（二）組成人員的專業性與多元性

根據風險的科學性和綜合性等特性，風險評估機關的組成人員應當具有專業性和多元性。這里的多元性既有專業知識上的多元性，也有利害關系調整上的多元性。在專業知識的多元性方面，由于往往是多樣化的因素引起了某種風險，風險的甄別和判斷也就需要有多元的專業知識。現實中的專業分工越來越細，某一領域的難題或盲點可能在另一領域的專家眼里只需要常識就能解決。不同的專家可能會就某一風險有不同的認識，可能注意到被其他專家忽視的潛在風險。學科內部的開放、跨學科研究的開展乃至與整個社會的對話，已成為風險應對的重要機制。

風險管理機關的設置與構造

在風險分析的原理下，風險管理機關負責制定政策標準，采取風險管理措施，降低風險減少損失。為了取得風險管理的實效性，風險管理機關在組織法上也有其特別的要求。

（一）產業振興與安全管理的職能分離

在風險規制的三方行政法律關系中，規制機關、企業和第三者私人的相互獨立性是非常重要的，必須在事前切斷特定兩者之間的關系。多數情形下，企業和私人處于利害對立的關系之中，這就要求行政從第三人的角度對其進行調整。在傳統職能架構中，行政機關一方面保護、促進其所轄企業的發展，另一方面也被期待發揮規制企業的功能。如此，兩種功能混合在一起，常常是保護促進的考慮占據上風，而規制功能則不能充分發揮作用。為了糾正這種狀況，有必要重視組織構成的手段，不能賦予一個組織兩種相反的功能。為此，產業振興和安全管理這兩項職能必須分離，以確保風險行政組織的中立性。

這種產業振興與安全管理的職能分離有助于確保決策的中立性和科學性，有助于提升私人對管理機關和相關決策的信賴。在安全管理機構的設置上，至少應實現在現有行政管理機關內部的分離，保持相對于產業發展機構的獨立性，而風險管理機關應在整個機關的決策上尊重安全管理機構的意見。

（二）風險管理機關中的輔助機關設置

鑒于風險管理相對于日常行政管理的特殊性，風險管理機關需要配備日常性或臨時性的輔助機關，以便獲取更多的知識、更為專業的意見。

1．科學問題的咨詢機構

風險管理會涉及諸多科技問題，科技問題應當交由科技方面的專家去解決，而不可由普通公務員處理。利用民間力量，成立專門的委員會制咨詢機構，是風險管理中的常見做法。“此類委員會的作用就是提供分析，從而確保公共行政以證據為依據。”

2．事故的獨立調查機構

在事故發生之后，查明事故原因、明確責任歸屬，既是追究相關主體法律責任、對其實施制裁的需要，也是減少損失、防止事故擴大、防止類似事故發生的需要。為了提高調查的專業性、科學性和中立性，確保調查結論的可信賴性，常常會組成委員會制的獨立調查機構，由與事故、被規制主體、事故受害者之間無利害關系并具備相關知識的專家組成。有時，調查機構還要獨立于規制機關，如果規制機關的“規制權限的行使方式成為事故的一個原因，不保障相對于規制機關的獨立性，就可能無法公正地調查”。

3．不同管理機關之間的議事協調機構

鑒于風險的系統性和廣泛聯系性，即便是管理經驗發達的國家，也可能需要不同的國家機關共同應對風險，在“大部制”改革遠未完成的中國更是如此。如此，就需要在不同風險管理機關之間設置議事協調機構或專門的聯席會議，以便協商配合地實施統一規制。此外，將某些職能交由某一機關行使，相關機關參與其中，也是一種妥當的做法。

結語：組織構造之于風險行政的法律意義

風險行政的組織法構造的特點在于，根據安全要求的強烈程度、科技人員的獨立性或可信賴性程度，風險行政機關應在風險評估與風險管理的一體模式與分離模式之間作出選擇。其中，風險評估機關應以合議制的咨詢機關作為的組織定位，風險管理機關應堅持產業振興與安全規制的職能分離原則，并以中立性、獨立性、透明性、參與性和科學性為基本要求，為知識的不斷創造奠定組織基礎。風險管理中的組織構造不僅在內部影響其風險決策的效果，同時也影響外在程序的正當性，未經專家委員會的審議、沒有合理的調查機構的調查，風險管理的決策就可能被認定為不具有合法性。知識不足、信息不足是風險行政時常面臨的難題。風險行政組織的這種架構，其實也構成了行政機關從事風險行政的學習過程的一個方面。正是利用這些特定的組織，風險行政機關可以吸納科技專家、社會民眾的參與，明確各自責任能力的界限，從而提升風險規制的科學性和可接受性。

（作者系中國人民大學法學院副教授；摘自《法商研究》2016年第6期）