農業供給側改革的關鍵、難點與方向

文/羅必良

農業供給側改革的關鍵、難點與方向

文/羅必良

農業供給側改革面臨的問題

2015年底中央農村工作會議首次提出“農業供給側結構性改革”，強調改革的重點是“去庫存、降成本、補短板”。具體來說：一是加快消化過大的農產品庫存量，加快糧食加工轉化；二是通過發展適度規模經營、減少化肥農藥不合理使用、開展社會化服務等，目的是通過分工來擴大農業效益，降低生產成本和提高競爭力；三是加強農業基礎設施等農業供給的薄弱環節，增加市場緊缺農產品的生產。實際上，三個改革重點是相互關聯的，我們必須厘清它們之間的“關鍵問題”，即明晰其背后的邏輯所在。農產品供給為何有庫存？因為保護價收購與財政補貼而導致價格倒掛。為何有補貼？因為農業生產成本過高，農民增收乏力，所以政府不得不出手。政府一旦給予補貼，那么農產品的價格就更高了，國內農產品價格的偏高又導致了進口，進口又進一步導致庫存增加。為何成本高？因為有短板。所以，改革的關鍵點就是補短板。進一步的問題是，短板究竟在哪里呢？

第一，“三量齊增”。我國糧食從產量、進口到庫存，呈現出“三量齊增”的現象。值得注意的是，我國的倉庫儲存著大量即將過期的或者是不斷貶值的、質量較差的農產品，因此“去庫存”面臨著明顯的市場約束。

第二，“三本齊升”。1990～2014年，我國三種糧食（稻谷、小麥和玉米）按現值計算的畝均產值年均增長13.6%，但畝均成本增長達15.5%。其中，物質與服務費用年均增長12.2%，人工成本年均增長16.9%，土地成本年均增長則高達24.6%。這似乎表達一個含義，就是中國更缺少的是土地，因為土地價格漲得越來越快。可以發現，從產量、進口、庫存的“三量齊增”，到現在物質成本、人工成本、土地成本的“三本齊升”，表明中國農業供給側面臨的問題，并不是這兩年才出現的，而是長期積累的結果。

第三，農產品成本的比較。一方面，在成本結構上，1990～2014年，三種糧食（稻谷、小麥、玉米）的平均物質與服務費用的占比從58.3%下降為39.1%，人工成本占比從35.1%增加到41.8%，土地成本占比從6.6%迅速上升到19.1%。從增長速度來看，土地成本的上升速度最快。另外，與美國農業相比，我國農產品畝均成本和每公頃成本，或者是單位產量成本都大大超越美國，有些甚至高出兩倍多。因此，我國農業供給側改革的重中之重是要解決導致成本過高的短板問題。

關鍵所在：高成本成因分析

農業成本是若干問題的函數。其中，最重要的變量與小規模分散化的農戶經營格局有關。

1.規模不經濟導致高成本。小規模、細碎化的經營格局，使得農戶經營成本極其高昂，基本沒有盈利空間。應該說，小規模、分散化經營格局是我們農業高成本的一個重要起因。然而，這一格局面臨的一個更為嚴峻的困境，是小農經營的固化現象。眾所周知，我國從1984年的中央一號文件開始就鼓勵農戶的農地流轉，期間出臺了一系列鼓勵農地流轉的誘導性政策。經過差不多30年的政策努力，結果是我國土地分散化的經營格局不僅沒有發生基本改觀，反而有惡化趨勢。

2.勞動力轉移導致人工成本上升。2014年我國農村外出務工的勞動力占40.6%，從事第一產業的農業勞動力只有38.7%。目前農業雇工的日工資普遍高于80～100元，高者可達150元。根據統計，近十多年，農業領域的人工成本年均增長16.9%，漲得很快。而在以往的農村，在農忙時節，一般是采取換工的方式，而現在的農民要求酬勞要每日結算。

3.農地流轉引發的土地成本上升。農地流轉引發的土地成本上升是重要的新因素，且有加劇的趨勢，并將成為一種常態。1990～2014年，我國糧食（稻谷、小麥和玉米）成本中，土地成本是增長最快的，年均增長高達24.6%，這一成本還有不斷上升的趨勢。本課題組2015年對全國9省區農戶的抽樣問卷顯示（2704個樣本戶），農地流轉平均價格已經達到每畝971.5元。主流文獻認為，農地確權有利于農地流轉。但我們的研究表明農地確權則可能進一步加劇租金成本的上漲，也會抑制農地流轉。

4.分工不足導致的效率低下。農業規模經營的選擇途徑可以多種多樣，通過擴大土地規模來改善規模經濟性，僅是獲取農業規模經濟性的選擇路徑之一。分工理論研究表明，分工和專業化是報酬遞增得以實現的關鍵，規模經濟的本質在于分工與專業化。問題是，我國農戶經營存在明顯的分工不足問題，表現為兩個方面。一是參與橫向分工的不足。橫向分工表達為專業化。二是參與縱向分工的不足。在種植業生產經營中，農戶對于不同生產環節的生產性社會化服務依然以“自給自足”為主。總體來說，農戶生產呈現出“小而全”多樣化生產的小農經濟特征。分工不足必然導致生產成本的高昂與效率的低下。

難點所在：土地成本問題

農業物質成本的降低依賴于農業分工的深化，而分工誘導的迂回投資則能夠通過資本對勞動的替代來緩解人工超成本。問題是，分工受到農業生產性服務市場規模的約束。因此，農地流轉及其租金成本將成為短板中的短板。

1.稟賦效應問題

關注土地成本就必須關注農地的產權特性。一是已有研究表明，土地對于農民兼具有生產資料及社會保障雙重功能，從而使得土地均分成為基本的賦權方式。而賦權資格源于農戶作為農村集體經濟組織的成員權，由此，農地成為農民一種不可替代的“人格化財產”。而土地的“人格化財產”特征在賦權的身份化（成員權）、確權的法律化（承包合同）、持有的長久化（長久承包權）并因為確權而進一步增強。二是農地經營權流轉依附于農戶的承包權。沒有集體經濟組織成員權就沒有承包權，沒有承包權就沒有經營權，所以說，穩定土地承包關系并保持長久不變，將強化農戶對土地的“產權身份壟斷”。三是農地承包經營權在空間上的界定與確權，必然地對象化到每塊具體的土地上（表現為宗地的“四至”地界），土地經營權的流轉也必然地表現為具體宗地使用權的讓渡。因此，對于任何進入農地經營的主體而言，農戶所承包的具體地塊就天然地具有“產權地理壟斷”特征。

因此，成員權、身份壟斷以及地理壟斷，必然會導致農戶對土地重要性的評價。關鍵在于，農地確權會誘導農民對土地的價值幻覺——認為“自己的”土地的價值要比別人土地的價值高。行為經濟學稱之為“稟賦效應”。稟賦效應被定義為：與得到某物品所愿意支付的金錢相比，個體出讓該物品所要求得到的金錢通常會更多。應該說，在人地關系緊張的國家，農民土地流轉的稟賦效應尤其如此。問卷調查結果表明，農戶更傾向于將土地流轉給親友鄰居，其占全部意愿選擇對象的比例高達56.91%。不僅如此，農民對土地的稟賦效應還具有對象依賴性，并依“親友鄰居—普通農戶—家庭農場或大戶—農業企業”的次序而呈現逐步增強的差序化特征。可見，農地流轉并非一個純粹的要素市場，而是一個具有身份特征的情感市場；土地流轉市場并非一個純粹的要素定價市場，而在相當程度上是一個關系型的“歧視性”市場。

2.關系型交易與“空合約”問題

農地流轉中的稟賦效應及其差序格局，意味著推進土地流轉市場的發育，既要考慮鄉土社會人地關系的特殊性，又要提高流轉交易的規范化與契約化程度。不考慮前者，顯然會違背農戶的心理意愿；忽視后者，則可能將有經營能力的行為主體隔離于農業之外，使小規模、分散化的農業經營格局難以改變，農民也將難以獲得土地的財產性收益。問題是，農地流轉合約存在著廣泛的關系型合約與合約不完全的困境。

努力方向：家庭經營與分工經濟

小農格局固化，以及農戶稟賦效應引發的農地流轉抑制與扭曲，是補齊短板的關鍵。那是否意味著要改變家庭經營制度？是不是要強制推進土地集中？顯然不是。基本的思路是，如何在堅持家庭經營在農業中基礎性地位的前提下，推進農業規模經營與農業經營方式的創新，加快構建新型農業經營體系。

我們有一個判斷：農業供給側面臨的“三量齊增”與“三本齊升”，表面上看起來是成本問題，因而人們總希望從農地經營規模上做文章。但應該意識到，中國人地關系所決定的規模經濟性畢竟是有限的。因此，必須將重點放在效率提升和降低成本兩個方面。所以，中國農業效率低的核心短板是農業分工不足。只有社會化分工，才能獲取社會分工的剩余收益。

為此，兩個方面的理論假說尤其值得關注。第一，關于農業經營組織的假說。由于農業活動是一種以生命適應生命的復雜過程，并且這一不容間斷的生命連續過程所發出的信息，不但流量極大，而且極不規則，決定了農業經營主體必須根據生命節律及生物需要的指令來做出靈敏性反應與靈活性處理。這種靈敏性與靈活性所帶來的生產不確定性，需要有靈活的信息決策機制。由此，家庭經營所內生的靈活決策機制、行為響應的自覺性以及激勵相容的自我執行機制，使其在農業生產活動中具有了天然的合理性與得天獨厚的組織優勢。

第二，關于農業分工的假說。亞當·斯密最早發現了分工與專業化的發展是經濟增長的源泉。他指出，“勞動生產力更大的增進，以及運用勞動時所表現的最大的熟練、技巧和判斷力似乎都是分工的結果”。但是他特別強調，“農業勞動生產力的增進，總也趕不上制造業的勞動生產力的增進的主要原因，也許就是農業不能采用完全的分工制度”，從而揭示了農業生產力滯后于制造業的原因。關鍵在于，農業生產領域的分工深化有著天然的內生性障礙——這就是著名的“斯密猜想”。

然而，上述兩類理論假說，則無意中誘導了后續研究者乃至理論界兩個根深蒂固的判斷，并影響著人們對家庭經營性質的正確認識。第一，認為農業家庭經營與規模經營難以相容。第二，認為農業家庭經營難以產生分工經濟。在家庭封閉經營的情景下，上述認識大體上具有合理性。但在開放的條件下，特別是在產權細分及其交易背景下，這些認識則存在再認識的可能性，有必要重新認識家庭承包制的制度變革所隱含的意義。

從我國農業經營制度30多年的改革歷程，能夠理出三條清晰的承前啟后的演變路徑。一是從人民公社的土地所有權與經營權的“兩權合一”，到家庭經營制的所有權、承包經營權的分離，并進一步由以所有權為中心的賦權體系，向以產權為中心的賦權體系轉變。二是從改革初期土地承包權與經營權的“兩權合一”，到要素流動及人地關系松動后承包權與經營權的分離，并進一步由以保障農戶土地經營權為中心的經營體系，向以穩定農民承包權為中心的制度體系轉變。三是從小而全且分散的封閉小農經濟體系，到農地適度規模與推進農業專業化經營以改善規模經濟和分工經濟，并進一步在穩定家庭承包權，放開和盤活經營權的基礎上，向多元化經營主體以及多樣化、多形式的新型農業經營體系轉變，從而表現出“集體所有、家庭承包、多元經營”的制度特征。

在“三權分置”制度背景下，農地的產權主體可細分為作為所有權主體的農民集體、承包主體的農戶、以及經營主體與生產及服務主體（可以是農戶、合作社、農業關聯企業或其他行為主體）。在我國農地產權制度安排下，農戶農地產權的配置，既不包括集體的所有權，也不包括農戶的土地承包權，能夠運作的只能是經營權。

盡管能夠運作的主要是農地經營權，但盤活農戶經營權依然存在廣泛的可能性空間。其中，經營權流轉與經營權細分是兩個重要的方面。一方面，由家庭承包與土地均分引發的小規模、分散化及其低效率，使得農地流轉集中以謀求規模經濟，成為了主流文獻以及現行政策主張的基本導向。經營權流轉的邏輯前提是假定農戶之間存在異質性。如果將農業經營能力相對較弱農戶的經營權流轉給具有能力比較優勢的經營主體，不僅可以提高要素配置效率，而且有利于改善規模經濟性。但面臨的問題是：（1）如果經營權的流轉局限于農戶之間進行，普遍的情形將是“小農”的復制（日本與韓國的經驗已經證明了這一圖景），從而意味著政策目標的落空；（2）如果是農戶經營權的退出并流轉給其他經營主體，則意味著家庭經營主體地位的被替代，勢必導致農業基本經營制度的弱化，從而隱含著政治風險；（3）農戶的經營權轉出，不僅與其農內經營能力相關，而且與其農外就業可能性及其對土地的情感偏好相關，由此隱含著社會風險。如前所述，農地流轉并不是一個純粹的要素市場，而是包含了地緣、親緣、人情關系在內的特殊市場，有其特殊的市場邏輯。

另一方面，與經營權的整體運作不同，農業經營權的進一步細分，不僅為打破封閉的小農經營提供了基礎，為農戶以外其他新的主體進入農業提供了可能，而且為農業的家庭經營、規模經營與分工經濟的融合拓展更是提供了廣闊的空間。于是，家庭經營的運行方式可以多種多樣。在封閉狀態或者交易成本很高的情形下，自給自足的家庭經營是一種均衡；如果農戶能夠有效地雇傭勞動（包括作為“代營”的經理人與作為“代耕”的農業工人），并通過比較優勢誘導農地流轉的適度集中，那么家庭經營就可轉換為生產大戶或者家庭農場，從而形成土地規模經營與內部分工，并進一步形成相應的勞動的交易與定價機制；如果作為中間性產品的農業專業服務具有較高的交易效率，那么家庭經營卷入社會分工、中間性組織的服務外包與迂回投資，以及由此形成的農業服務規模經濟，就將成為必然的趨勢。

可見，從單一地著眼于農地經營權流轉以謀求規模經營，轉向在農地流轉的同時推進經營權的產權細分以謀求分工經濟，進而將農地規模經濟與服務規模經濟融合，應該成為農業經營方式轉型的基本方向。

理解農業家庭經營的性質，可以選擇兩種不同的研究路徑。一是假定家庭經營為“企業”，可以采用科斯范式展開研究——為什么會有企業？因為市場存在交易費用。為什么企業沒有全部生產？因為企業存在組織管理成本。家庭經營也可以采用這樣的研究范式。但是，已有研究或許存在不足：市場存在交易費用，為什么一定要企業替代？中間組織、政府以及其他主體都是其可能的替代機制。可見，企業與市場的兩分法是有問題的。二是從農業生產經營特性來揭示其行為主體的選擇。不同的主體有不同的比較優勢，由此能夠證明家庭經營的不可替代性與適宜性。問題是，農業經營涉及到眾多的內容與環節，因此，從分工與比較優勢的角度來說，將一部分農業活動交由市場進行直接交易（購買服務）、或者通過中間組織進行合約交易（訂單代耕、代營、托管與外包等）、或者通過聯合體的方式來進行一體化的內部交易，都存在擴展家庭經營外延并分享分工經濟的可能性。

因此，我國農業供給側未來改革的核心在于：一是明確而分立的產權細分機制；二是構建多主體參與的分工與合作機制；三是形成有效的中間主體進行投資和迂回交易的組織機制。

（作者系華南農業大學國家農業制度與發展研究院教授、教育部長江學者特聘教授；摘自《農村經濟》2017年第1期）