PPP模式在農業研發領域應用的關鍵點研究

文|李敬鎖 青島農業大學

PPP模式在農業研發領域應用的關鍵點研究

文|李敬鎖 青島農業大學

通過PPP項目的合作，組建由政府資本和社會資本共同參與成立的SPV項目公司，發揮它們各自的優勢，不但能夠較好地提升科研經費的使用效率，而且能夠較好地促進技術與產業有效結合，提升研發和轉化的效率，進而增進科技對經濟的促進作用。

當前，國際上PPP的運用范圍幾乎已拓展到所有領域，除基礎設施等“硬經濟”外，還包括研究開發、技術轉移等“軟經濟”（達霖·格里姆賽，2008）。科技發達國家的許多科技研發項目都采取了這一模式（萬勁波、趙蘭香，2016）。例如，美國的生物技術產業組織、法國的競爭中心、瑞典的能力中心等都是PPP在研發領域中的典型應用。2013年我國將PPP模式開始在全國范圍內廣泛推行，在經濟處于新常態、財政緊運行的狀況下，這將是今后一段時期的常態（趙福軍、汪海，2015）。聯合國糧農組織研究表明，農業科技創新投入強度只有達到2%以上時，才能真正進入自主創新階段。當前，我國農業科技創新投入強度仍處于較低水平，離2%的目標還有較大差距。《“十三五”國家科技創新規劃》明確指出，要形成財政資金、金融資本、社會資本多方投入的新格局。可見，在我國農業研發領域引入PPP模式將是必然的發展趨勢。

從本質上來講，農業科技創新活動是一個從知識到產品轉換的過程。在這一過程中，如果沒有產學研的有效結合，則會造成技術與產業的脫節，進而導致科技成果轉化應用水平低下，無法為經濟發展提供強有力的技術支撐。而通過PPP項目的合作，組建由政府資本和社會資本共同參與成立的SPV項目公司，發揮它們各自的優勢，不但能夠較好地提升科研經費的使用效率，而且能夠較好地促進技術與產業有效結合，提升研發和轉化的效率，進而增進科技對經濟的促進作用。由于PPP項目在我國推行的時間較短，研究的領域多集中在基礎設施建設領域，而在科技研發領域開展PPP相關研究的還很稀少。國內外科研體制以及基建項目與研發項目性質的差異，決定了我們不能盲目借鑒國外的經驗，也不能簡單的把國內基建PPP項目的研究成果套用在農業研發PPP項目中。因此，對于在農業研發領域探索運用PPP模式，應著力把握好以下方面的關鍵問題。

做好農業研發PPP項目的識別

PPP項目不是萬能的，也就是說，并不是所有的農業研發項目都適合運用PPP模式。因此，做好農業研發PPP項目的識別就顯得特別重要。一般而言，PPP項目周期較長，需要耗費較多的人力、物力和財力，應優先選擇那些具有戰略意義、符合國家長遠利益的項目。只有這樣，研發出的技術成果，才更利于促進國家農業產業的轉型升級和農產品市場競爭力的提升。鑒于農業研發項目公共性的界定存有一定難度，可首先選擇農業共性技術項目作為農業研發領域率先引入PPP模式的突破口。一方面是因為在農業技術包括的三類技術（農業基礎技術、農業共性技術和農業專有技術）中，只有農業共性技術既具有產業屬性，又具有準公共產品屬性，更適合運用PPP模式；另一方面，也可避免因國家支持商業屬性特別明顯的農業專有技術的研發，而造成針對某一產業或某一企業“特別關照”的嫌疑。當在領域上明確了PPP項目的適用范圍后，應開展VFM（物有所值）評價識別。根據VFM評價方法，應從靜態和動態評價兩個方面，分析政府部門在傳統模式下的項目成本（PSC）和PPP模式下的項目成本（LCC）構成，并比較兩者的大小，作為是否采用PPP模式的依據。

提高社會資本參與農業研發PPP項目的積極性

長期以來，由于功能定位不同，政府公共研發部門更多的是立足于公益性而從事基礎研究和應用基礎研究項目的開發，其目標更關注于論文、專著、獲獎等方面的產出；而企業研發部門則不同，其更關注于技術成果轉化應用的能力和效果，但是又困于自身科技創新能力不強，和研發投入強度較弱的現實，而找不到適合的技術創新來源。通過引入PPP模式，可以較好地解決技術與產業“兩張皮”的問題。然而，對于社會資本而言，能否獲得預期的經濟收益是其能否愿意參與PPP項目的重要依據。因此，農業研發PPP項目若要吸引社會資本的參與，應通過合同的形式明確保障社會資本未來的潛在收益，否則，社會資本是不會選擇參與PPP項目的。這就要求，一方面在篩選農業研發PPP項目時，應廣泛征求產業領域的意見，提高相關涉農企業的話語權；另一方面，應通過完善PPP項目運行的法律、政策和經濟等環境，為企業參與PPP項目創造良好的條件，提升其參與的積極性。但是社會資本能否獲得預期的經濟收益，不僅受技術研發項目本身及政策環境的影響，而且還與合作政府的行為有直接的關系。因此，打造一個高效、守信、規范的政府形象，對吸引社會資本參與PPP項目有著重要的意義。

降低PPP項目的研發和轉化風險

農業研發PPP項目屬于探索性的創造活動，充滿了不確定性和風險。從小處而言，可能影響項目實施的進度，或者改變項目執行路線；從大處而言，可能影響項目實施目標，甚至導致研發活動的失敗。而且即使研發成功，也可能會出現研發成果相比其它國家、地區而言，不是最好的、不是最先進的甚至是重復的，從而面臨淘汰的風險（賈儒楠、潘修中，2016）。農業科技成果的推廣應用也面臨著各種風險。在推廣應用的過程中，要協調眾多利益相關者的利益，以達到協同推進的目的，同時還要經歷一個較長的周期，實現從技術輸入到廣泛應用的效果。這就使得成果的推廣應用面臨著能否成功的問題。因此，農業研發PPP項目面臨著較大的研發和轉化應用風險。這就要求，政府部門應科學設計，讓政府資本和社會資本承擔其最善于承擔的那部分風險，提高研發和轉化應用的成功率。同時，還應建立健全相應的風險補償機制，以更好地保障社會資本的合法權益。

構建完善的農業研發PPP項目治理機制

PPP模式的引入，使政府從科技產品的“提供者”，轉變為社會資本的“合作者”和PPP項目的“監管者”，政府主導下的科技項目管理模式也隨之轉變為各利益相關方的合作治理模式。因此，構建完善的農業研發PPP項目治理機制，對促進政府和社會資本的合作和積累在農業研發領域吸引社會資本參與的經驗都具有重要的意義。農業研發PPP項目治理機制應主要包括以下四方面的內容：一是利益分享機制。通過建立科學公平的利益分配機制，實現政府公益性目標和社會資本營利性目標的有效結合。二是風險分擔機制。應明確界定政府資本和社會資本方獨自承擔和共同承擔的風險類別，實現讓最善于承擔風險的一方承擔相應的風險，從而最大限度地降低PPP項目的整體風險。三是第三方評估機制。應把項目的實施方案、目標完成情況、成果估價及轉化收益評估等納入第三方評估范圍，作為利益共享和政府執行監督職能的主要依據。四是退出機制。應持開放的態度，建立規范各利益相關者的退出機制，允許社會資本在合同約定的條件下，自由退出合作，通過流動的彈性來保障研發組織的穩定性和合作研發的持續性。

建立健全法律制度保障

當前，我國PPP項目的法律基礎還較為薄弱，管理制度還較為缺失。國外科技研發PPP項目發展的經驗表明，制訂PPP項目監管制度應把握好以下兩方面的內容：一是應關注PPP項目各利益相關方的利益需求，并在此基礎上，明確其因承擔項目治理任務而擔負的責任以及擁有的權利；另一方面，應形成優勝劣汰的競爭機制，及時淘汰那些沒有競爭能力的合作者，形成真正意義上的強強聯合。Mu et al.（2011）、Linder（1999）的相關研究成果發現，一些失敗PPP項目案例的原因，是因為缺乏有效的制度保障而導致社會資本的機會主義、公共部門的不作為以及官員與私人之間的利益勾結等（包月紅、高蕓等，2017）。因此，只有通過建立健全法律制度保障，為社會資本參與PPP項目提供安全、穩定和可預期收益的制度環境，才能解除社會資本的后顧之憂。當前，我國正在加快推進PPP立法進程，由國務院法制辦會同國家發改委、財政部共同起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》已于2017年7月面向社會廣泛征求意見，這對于規范我國PPP項目發展將有著重要的意義。

總之，由于PPP項目在我國還處于起步階段，其理論研究和實踐發展都還不成熟、不完善。因此，應立足我國的國情和農業研發項目管理的實際，在借鑒國外先進經驗和做法的基礎上，積極開展本土化的研究和探索，在解決好上述五個關鍵問題的同時，還應以農業共性技術研發項目為突破口，積極探索和總結PPP項目的經驗，尋求政府公益性目標和社會資本營利性目標的平衡點，為農業研發領域更大范圍的使用PPP模式積累經驗，進而促進農業研發領域PPP項目的持續健康發展。

（項目來源：教育部人文社科青年基金項目“PPP模式下農業共性技術研發項目治理機制研究”，編號：17YJCZH087）