我國推動金磚機(jī)制發(fā)展的思考與建議

◎丁工

我國推動金磚機(jī)制發(fā)展的思考與建議

◎丁工

金磚國家合作機(jī)制已實現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)學(xué)虛擬概念向國際合作平臺的實質(zhì)性轉(zhuǎn)化，并為更多的發(fā)展中國家在參與全球治理中統(tǒng)一觀點提供了協(xié)調(diào)機(jī)會和交流場合。但這一機(jī)制未來的建設(shè)方向和工作重點應(yīng)該放在哪里仍然存在分歧。本文從金磚國家如何接納新成員、是否需要常設(shè)秘書處、如何處理與其他組織的關(guān)系等方面，提出在金磚國家合作機(jī)制建設(shè)中我國應(yīng)怎樣發(fā)揮重要推動作用的思考和建議。

金磚國家；合作機(jī)制；中國方案

今年9月，金磚國家第九次峰會將在廈門舉辦，屆時我國會為金磚組織發(fā)展和新興經(jīng)濟(jì)體治理提供一個怎樣的“中國方案”，成為各方關(guān)注的焦點話題。金磚峰會機(jī)制經(jīng)過八年發(fā)展已經(jīng)處于向更高臺階邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型時期，與此同時，各個金磚成員普遍面臨多種難題困擾。故而，在此特殊時點，我國身兼此次峰會倡導(dǎo)者和協(xié)調(diào)人的雙重角色，須厘清和框定金磚機(jī)制開展多邊合作的工作范圍、機(jī)制職能、運作方式，并使本屆峰會的議題設(shè)計、會務(wù)準(zhǔn)備和成果規(guī)劃等方面烙刻下鮮明的中國印記。

現(xiàn)狀及走勢

自2009年6月，中國、俄羅斯、印度和巴西四國領(lǐng)導(dǎo)人舉行首次會晤以來，金磚組織實現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)學(xué)虛擬概念向國際合作平臺的實質(zhì)性轉(zhuǎn)化。現(xiàn)今，金磚國家組織成員來自亞歐非美四大洲，總共包含28個合作機(jī)制，其中部級14個、高官層次工作組9個、其他領(lǐng)域5個，覆蓋首腦峰會、財金專員、青年外交官與媒體代表多個層次級別，關(guān)涉經(jīng)濟(jì)學(xué)家、民間人士、政府職員以及社會團(tuán)體、行政部門等不同行業(yè)單位和組別領(lǐng)域。金磚國家推動建立了新開發(fā)銀行和應(yīng)急基金儲備安排，兩大多邊金融機(jī)構(gòu)的漸次落成和投入運營的逐步就位，有力地補(bǔ)充、完善了布雷頓森林體系下的多邊合作機(jī)制和國際開發(fā)組織。當(dāng)前，金磚國家合作機(jī)制正迅速完成從資本市場投資概念到國際政治戰(zhàn)略力量的歷史性轉(zhuǎn)變，從偏向經(jīng)濟(jì)治理、務(wù)虛為主的對話論壇向政經(jīng)并重、虛實結(jié)合的全方位協(xié)調(diào)機(jī)制轉(zhuǎn)型。特別是金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤機(jī)制的建立和運營，不僅有助于這些國家通過“合縱聯(lián)建”的方式提升影響力和凝聚力，而且也為更多的發(fā)展中國家在參與全球治理中統(tǒng)一觀點提供了協(xié)調(diào)機(jī)會和交流場合。

近年，雖然金磚國家經(jīng)濟(jì)普遍面臨各種困難，且未來發(fā)展存在諸多不確定性，但金磚國家機(jī)制不會走向衰落，仍然具有強(qiáng)大生命力。做專、做優(yōu)、做強(qiáng)合作機(jī)制是金磚五國達(dá)成的共識。

改革發(fā)展方向

1.增員擴(kuò)編是內(nèi)部機(jī)制挖潛還是外向推展擴(kuò)員

金磚合作機(jī)制既不是針對特定國家的“俱樂部”，更不是追求封閉排外的“小集團(tuán)”，而是始終秉持自愿協(xié)商、開放包容的合作主義精神的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，從擴(kuò)大組織受眾群體和維持機(jī)構(gòu)高位運行的角度看，金磚機(jī)制有必要分步擴(kuò)充規(guī)模，以進(jìn)一步增強(qiáng)該組織的地域代表性和覆蓋面。對于今后金磚組織的增員擴(kuò)編問題，一種思路是金磚國家應(yīng)維持現(xiàn)有規(guī)模，一段時期內(nèi)不再吸收新成員，有意加入者可以按照對話伙伴國或觀察員的方式，與金磚組織建立先期的某種定向聯(lián)系。在制定完善相應(yīng)規(guī)章制度、條件成熟的基礎(chǔ)上，然后再按既定標(biāo)準(zhǔn)吸納新成員。盡管這一方式更為簡便且成功可能性大，但也存在對話伙伴的代表持續(xù)性差、意見波動較大的困擾。另一種思路是要適時擴(kuò)大規(guī)模，理由是只有把小團(tuán)體做大、拉入更多的發(fā)展中國家，才能在國際舞臺上發(fā)出更強(qiáng)有力的聲音。正因如此，有專家建議可以考慮盡快吸收墨西哥、印度尼西亞等少數(shù)中等強(qiáng)國加入金磚國家組織，這樣未來就可以把G20內(nèi)所有發(fā)展中國家都囊括進(jìn)來。

當(dāng)前，雖然許多國家表達(dá)了加入金磚機(jī)制的意愿和想法，部分國家也獲得了金磚成員的認(rèn)可和支持，并且金磚國家一致認(rèn)為“擴(kuò)員”能夠促進(jìn)金磚機(jī)制的多樣性和包容性，但總的看，現(xiàn)階段大家更傾向于挖潛強(qiáng)化內(nèi)部職能建設(shè)，理順五國借力用力、協(xié)力助力的體制機(jī)制和路徑渠道，而非把外向擴(kuò)編作為優(yōu)先事項和首要急務(wù)。正如俄羅斯金磚事務(wù)聯(lián)絡(luò)人所說，目前時機(jī)尚未成熟，金磚組織沒有“擴(kuò)容”的打算，金磚成員國數(shù)量的增減根據(jù)該機(jī)制“自然發(fā)展”過程而定。

從金磚成員來說，除我國外其他各方對擴(kuò)員既有支持贊成的一面，也都存在保留反對的成分。一方面，大家都認(rèn)識和理解到金磚機(jī)制要保持活力，成員擴(kuò)大是必然選擇的路徑之一。另一方面，各國對于如何進(jìn)行成員擴(kuò)編、先期吸收哪些成員等問題持謹(jǐn)慎態(tài)度。俄羅斯特別注重增進(jìn)金磚國家間團(tuán)結(jié)合作，希望以金磚機(jī)制沖淡彌補(bǔ)離開七國集團(tuán)的負(fù)面損失。但俄羅斯在金磚組織中的經(jīng)濟(jì)分量偏低，因而擔(dān)心成員擴(kuò)大后本國在金磚機(jī)制中的經(jīng)濟(jì)影響力被進(jìn)一步稀釋沖淡。對印度來說，有意向參加金磚組織的國家大多同印度保持著較為良好的雙邊關(guān)系，也沒有摻雜現(xiàn)實利益糾葛和地緣政治矛盾，因此印度原則上支持金磚擴(kuò)充規(guī)模。印度只是擔(dān)心金磚組織潛在候選國，基本上都與中國建立了良好的經(jīng)貿(mào)合作和雙邊關(guān)系，擴(kuò)容后會對自己同中國的地位競爭不利。巴西和南非看待擴(kuò)員問題更多是從地緣因素出發(fā)，由于兩國實力在金磚組織中相比其他三國偏弱，作為唯一的非洲和拉美國家，兩國優(yōu)勢很多時候體現(xiàn)在地緣政治因素領(lǐng)域。而金磚組織的優(yōu)先候選者中，墨西哥、阿根廷、尼日利亞和埃及等來自非洲和拉美的國家是潛在主體。因此，巴西和南非擔(dān)心與本國同處一個地區(qū)的地緣競爭者加入，會減弱兩國在金磚機(jī)制中的地位特殊性和政策決斷力。可以說，金磚國家在吸納新成員問題上相當(dāng)慎重，如果繼續(xù)快速擴(kuò)編雖然整體上可壯大一些力量，但是會出現(xiàn)成員間共同性下降、“公約數(shù)”縮小、決策力萎縮的可能性，建議通過設(shè)立聯(lián)系國或觀察員國的方式，有步驟、分階段來完成接納新成員的推展工作。

2.是否需要常設(shè)秘書處

是否應(yīng)該設(shè)立金磚秘書處一直是伴隨金磚國家機(jī)制發(fā)展歷程的傳統(tǒng)話題，也是關(guān)乎金磚合作“進(jìn)化”成為工作組織還是繼續(xù)保持論壇形式的未來命運問題。對于這一問題目前有兩種解答思路，一種是使金磚國家演變成一個“松而不散”的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制或經(jīng)濟(jì)利益共同體。依據(jù)是它已經(jīng)形成了以領(lǐng)導(dǎo)人峰會為核心，以部長級會晤和專門高官會為支撐，智庫年會等“二軌”渠道為輔助的制度性合作框架。初步機(jī)制化既有利于它的發(fā)展壯大，也有利于防止西方國家的“分化”。另一種是金磚組織的主要特色之一即非正式性，以論壇為其存在形式，主席國實行“輪流坐莊”的機(jī)制，在實際的議程設(shè)置中發(fā)揮引導(dǎo)作用。該思路認(rèn)為強(qiáng)行推進(jìn)機(jī)制化無實質(zhì)意義，目前重點任務(wù)應(yīng)該是凝心聚力找準(zhǔn)利益契合點、拉緊戰(zhàn)略共同點來推進(jìn)務(wù)實合作。短期內(nèi)可繼續(xù)保持論壇形式，視未來合作進(jìn)程需要再決定機(jī)制化程度。

客觀來說，常設(shè)秘書處作為處理一般性事務(wù)的具體職能部門和日常辦事機(jī)構(gòu)，是為了綜合協(xié)調(diào)各工作組的上傳下達(dá)、會議文書的記錄和檔案資料保管。如果能夠設(shè)立一個金磚國家秘書處，顯然是金磚合作機(jī)制深化的體現(xiàn)，能夠克服缺少強(qiáng)制力和協(xié)同性這項無法回避的傳統(tǒng)“難點”和“痛點”。但秘書處的籌組設(shè)立不是單獨的機(jī)構(gòu)改制問題，其運轉(zhuǎn)程序、人員編制、駐地選址、預(yù)算開支和組織結(jié)構(gòu)等內(nèi)容是一項涉及面廣、綜合性強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)工程。此外，金磚國家似乎也沒有急于設(shè)立秘書處的必要。以七國集團(tuán)為例，七國集團(tuán)非正常論壇模式已經(jīng)運行40多年，并沒有因為缺少常設(shè)秘書處而影響共同發(fā)力和彼此合作。相比七國集團(tuán)，金磚國家內(nèi)部無論從政治制度、經(jīng)濟(jì)體制和意識形態(tài)方面的相似性和協(xié)同性都更低，從而進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的操作難度也相應(yīng)更大。因此，是否設(shè)立秘書處將是歷屆金磚峰會討論商議的核心內(nèi)容之一。

總體來講，我國不宜推動設(shè)立聯(lián)盟秘書處。首先，金磚組織的論壇式運作方式更有利于我國參與全球治理。盡管我國與金磚成員存在共同利益，但也蘊(yùn)涵許多矛盾分歧，按照金磚靈活、非正式性運作方式加強(qiáng)與相關(guān)國家合作，既能夠?qū)嵸|(zhì)促進(jìn)我國與相關(guān)方雙邊關(guān)系，推動金磚國家以整體聲音說話，又可以有效避免因部分歷史和現(xiàn)實因素引發(fā)直接對立的風(fēng)險。其次，筆者建議金磚財金秘書處設(shè)負(fù)責(zé)處理各種日常事務(wù)的執(zhí)行主任1人，由金磚組織成員方的財政部長和央行行長的副手作為秘書處執(zhí)行副主任，秘書處的執(zhí)行主任和副主任組成秘書處執(zhí)行委員會，共同領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)的文稿起草、外事行政和要報整理等工作。

3.金磚國家如何處理與其他組織的關(guān)系

如何處理協(xié)調(diào)與國際性多邊機(jī)構(gòu)或區(qū)域組織以及特定功能性機(jī)制的關(guān)系，成為影響金磚機(jī)制深化前進(jìn)方向的緊要命題。對比七國集團(tuán)可以發(fā)現(xiàn)，七國集團(tuán)非常注重強(qiáng)化與國際多邊機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，善于借助國際機(jī)制的特殊身份和影響，將七國峰會達(dá)成的政策意志和決策共識轉(zhuǎn)變成全球治理的指導(dǎo)原則和行動方案。換言之，如果希望進(jìn)一步擴(kuò)大金磚國家治理的合法性和影響力，可以考慮在不影響現(xiàn)有合作效率和效力的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)金磚國家與相關(guān)機(jī)構(gòu)“二軌”對話平臺和溝通渠道的建設(shè)，構(gòu)建同其他國際組織的互動關(guān)系是提高金磚機(jī)制影響力的重要途徑和有效手段。

在此之前，雖然峰會當(dāng)值主席國曾有邀請相關(guān)區(qū)域國家或組織代表參與金磚國家峰會的先例，如自2013年南非德班峰會起，金磚國家開創(chuàng)“金磚+非洲”、巴西福塔萊薩峰會上“金磚+拉美”、俄羅斯烏法峰會上“金磚+歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和上合組織”，以及印度果阿峰會上“金磚+環(huán)孟加拉灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織”的合作模式，但這種方式尚未完全落到實處，更未形成連貫性和穩(wěn)定性的通則共識和制度規(guī)范。因此，我國可以推動建立“金磚+X”的對話合作機(jī)制，參會代表為金磚國家首腦以及各區(qū)域性組織的年度主席國或秘書處負(fù)責(zé)人，年會所要討論的文本材料、決議草案以及細(xì)則條例等送交金磚事務(wù)協(xié)調(diào)人聯(lián)席會議審閱，年會由金磚國家峰會輪值主席國委派相關(guān)機(jī)構(gòu)承辦，未來在適當(dāng)時機(jī)可逐步擴(kuò)大受邀范圍。同時，隨著金磚國家合作各層級工作的日益完善，亦可以委派金磚智庫理事會或其他下設(shè)機(jī)構(gòu)作為永久觀察員，參與相應(yīng)區(qū)域性多邊組織的學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)研討會、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識共享促進(jìn)會等部分交流活動。

此外，由于全球治理具體議題需要多邊組織落實，金磚機(jī)制要增強(qiáng)治理實效，加強(qiáng)與有全球影響力的國際機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。G20杭州峰會期間，李克強(qiáng)總理同世界銀行行長、國際貨幣基金組織總裁、世界貿(mào)易組織總干事、國際勞工組織總干事、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織秘書長、金融穩(wěn)定理事會主席六大國際金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人舉行“1+6”圓桌對話會。此次對話形式新穎、效果明顯，對金磚國家合作與相關(guān)國際開發(fā)機(jī)構(gòu)聯(lián)系有很強(qiáng)的借鑒意義和參考價值。因此，筆者建議仿照“1+6”圓桌對話會的形式，以金磚國家、上述聯(lián)合國專門單位以及經(jīng)濟(jì)與發(fā)展合作組織等六大經(jīng)濟(jì)金融機(jī)構(gòu)作為獨立參與方，建立一個政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“5+6”高官年度定期對話機(jī)制。由金磚峰會年度當(dāng)值主席國作為負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)國際機(jī)構(gòu)的專職協(xié)調(diào)員，在每年金磚峰會期間邀請上述六大機(jī)構(gòu)“掌門人”，共同就如何調(diào)整現(xiàn)有全球治理體制中存在的一些不公正不合理安排，改變?nèi)蚪?jīng)濟(jì)治理格局，轉(zhuǎn)換滯后于二戰(zhàn)以來全球經(jīng)濟(jì)格局變化的狀況進(jìn)行全面深入探討。

（作者單位：中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院）

D822

： A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.05.022 ■ 編輯：田佳奇