長春市公共交通發展策略研究
——建設“東北亞區域性中心城市”的公共交通發展之路

陳忠朋 高國剛 姜 蕊

（長春市城鄉規劃設計研究院，長春 130000）

長春市公共交通發展策略研究
——建設“東北亞區域性中心城市”的公共交通發展之路

陳忠朋 高國剛 姜 蕊

（長春市城鄉規劃設計研究院，長春 130000）

根據城市公共交通系統現狀與特征解析，結合長春市公共交通發展戰略定位，筆者基于已完成的公共交通專項規劃，提出為改善、提升城市公共交通服務品質，有力支持城市確立的區域性中心城市發展戰略定位，應積極推動城市公交體制改革。在借鑒首爾、倫敦等城市公交運營組織模式的基礎上，確立符合自身發展特點的公交運營組織架構，并同步開展深入的基礎研究和政策研究，以積極推進城市公交體系結構建設。

策略 ；區域性中心城市 ；公交體制改革

十二五”期間，長春市進行了大規模的城市交通基礎設施建設，代表建設工程包括核心區“兩橫三縱”快速路、快速軌道1、2、8號線（北湖線）、長春站綜合交通換乘中心等。隨著“兩橫三縱”快速路投入使用，標志著長春市進入了真正意義上的立體交通時代。在城市不斷加強交通基礎設施建設的同時，機動化交通出行需求仍在高速增長，交通發展形勢依然嚴峻。

為積極主動融入“一帶一路”國家戰略，深入踐行長吉圖發展戰略和哈長城市群規劃，2016年3月，長春市提出未來將自身打造成為“東北亞區域性中心城市”，使長春成為撬動東北亞區域合作與發展的新支點。為有力支持并推動城市確立的最新發展目標，研究近年來長春市交通發展取得的成績和存在問題，對城市公共交通發展戰略進行了重新梳理，特別針對城市發展對公共交通的需求，提出針對性的發展策略，以滿足新時期城市發展對于城市客運交通發展的需要。

1 長春市公共交通現狀

1.1 公共交通概況

目前，長春市已初步形成由快速軌道交通、常規公交、出租車構成的多模式公共交通系統。長春市建成運營快速軌道交通線路有3號線和4號線，線路總長度47.6km。截至2016年11月底，兩條線路日均客運量總和為20.2萬人次/日。

城市有公共交通汽電車經營企業23家，其中長春公共交通集團為國有控股公司，承擔著城市70%的公共交通客運任務，其他22家為獨立經營的民營企業。長春市擁有公交車輛4950標臺，公交運營線路226條，運營線路總長度為4209km，日均公交客運量約179萬人次/日。

出租車規模已達到15000輛左右，出租車客運量達到160萬人次/日。

1.2 公共交通現狀解析

1.2.1 公交機制體制不順、權屬雜亂，缺乏有效的高位統籌

目前，長春市民營公交企業規模小、數量多、利益主體分散，經營秩序混亂；受多重因素制約，公交相關改革、政策的實際進展較為緩慢。在現有公交體制下，缺乏職能清晰、高效的行業發展統籌，公交線網優化調整、公交場站等設施建設和公交智能化、信息化建設阻力極大，導致公共交通系統建設和發展速度緩慢。以公交線網優化調整為例，由于缺乏科學的專項規劃指引，城市公共交通線路存在層次不清晰、重復率較高、新發展區域覆蓋不足等一系列問題。

1.2.2 公交體系架構主從關系不清，公交客運結構不合理

目前長春市僅有兩條輕軌線路運營，地鐵1、2號線正在建設中，城市快速軌道交通尚不足以承擔城市公共交通的骨干作用。2016年長春市常規公交日客運量和分擔率較2012年統計數據（214萬人次/日和24.8%）出現大幅下降。作為輔助公交方式，出租車的萬人擁有量超過40輛/萬人，出行率中達18.7%，與常規公交客運量比例為0.9:1，出租車的各項指標遠高于國內同類型城市。根據國內外城市公共交通發展實踐，出租車占公交方式總體的比例一般在10%左右（快速軌道交通、常規公交與出租車比例約為3:6:1），長春市的出租車發展已經對常規公交客運市場形成強力沖擊，公共交通客運體系呈現本末倒置的態勢。

1.2.3 公交基礎設施投入不足，發展建設緩慢

公交樞紐、場站等大型基礎設施建設陷入停滯狀態。以長春南廣場公交樞紐為代表的一批公交換乘樞紐、首末站、停保場等設施尚處于啟動建設初期，大型公交基礎設施尚不能全面投入使用，一定程度上制約了城市常規公交線路優化調整。

公交專用道建設緩慢。目前，城市公交專用道主要相對集中設置在中心城區，施劃總長度82.1km（149車道.km），公交專用道設置率約為9.3%。由于受財政、規劃以及系統管理支持等因素制約，嚴重影響公交專用道系統建設進程。

1.2.4 信息化發展滯后，一卡通建設亟需推進

城市公交運營調度仍以傳統人工調度為主，缺乏統一的信息管理平臺對全市公交信息進行整合、調度與發布。公交車輛全球導航衛星系統安裝率約為70%，但實際使用率偏低，影響公交調度跟蹤和一體化信息管理平臺建立。

一卡通在全市公交車輛間尚未通用，有部分線路不可使用；在公交方式間（軌道交通、常規公交、出租車）尚未實現兼容；同時，缺少優惠補貼及換乘補貼等政策，一卡通的優惠力度較弱，對市民吸引力不足，刷卡率不足40%。

目前，長春市城市公共交通發展遭遇瓶頸，其根本在于現行機制、體制已經嚴重不適應當下和未來城市發展需求，打破既有舊的機制、體制，深入謀劃公交改革勢在必行，這既符合城市交通一體化發展要求，也符合新時期城市戰略發展定位對交通發展的總體需求，對于推動區域經濟發展、產業創新轉型將發揮重大作用。同時，在實施城市公交機制體制改革的過程中，適度超前開展能夠切實引導公交系統優化、完善的專項研究和規劃，對于促進公交機制體制改革，推進城市公共交通系統轉變提升發展具有積極助推作用。

2 長春市公共交通發展戰略與目標

2.1 公共交通發展需求分析

2.1.1 城市出行規模分析

（1）人口與就業崗位。根據《長春市城市總體規劃（2010-2020）》，預測2020年長春市主城區范圍內常住人口為511.7萬人，遠景為735萬人。依據長春市空港經濟開發區和雙陽區鄉鎮總體規劃，預測空港經濟開發區2020年常住人口為23萬人，遠景為43萬人，雙陽區2020年常住人口為27.5萬人，遠景為56.5萬人。因此，預測2020年長春市研究范圍內常住人口規模達到562.2萬人，遠景城市研究范圍內常住人口規模達到834.5萬人。結合各區用地及發展情況，2020年主城區流動人口按10%控制，預測2020年長春市研究范圍內流動人口規模達到85.5萬人。

參考長春市歷年就業崗位與人口規模，確定就業崗位/人口規模比率為0.56-0.62之間。就業崗位分布：中心城區的就業崗位總量處于絕對優勢，且主要以第三產業崗位為主；外圍部分綜合居住組團為新增人口的主要聚集地，部分工業組團則集聚大量工業崗位。

（2）出行強度與規模。長春市2015年人均出行強度為2.43次/日。結合國內外城市交通發展趨勢分析，在快速城市化過程中，長春市人均出行強度會有一定水平提高，同時考慮主城區與空港、雙陽區各片區之間出行強度差異，綜合預測2020年、遠景年出行總量分別為1700.6萬人次和2015.6萬人次。

2.1.2 城市客運交通走廊分析

（1）出行空間分布。中心城區范圍內客流相對集中，圍繞中心區及南部新城建設形成“雙心”結構的客流放射吸引核，同時東部城區、西部新城、北部新城等主要片區與雙心之間客流交換強度進一步提高。隨著長春市“兩翼”產業軸的打造，進行產業升級、完善配套設施、改善居住環境，長東北區域和汽開區與中心城區、南部新城逐漸形成功能互補，客流聯系較為明顯。

中心城區向外圍鄉鎮放射的客流表現為不均衡的空間分布態勢。南部永春鎮、凈月生態城及東部的英俊鎮，為長春市未來外圍地區重點打造的綜合生活組團，其內部功能的形成依賴于中心區及南部新城的發展，空港、九臺、雙陽等外圍組團隨著城市的發展，對中心城區的聯系越發頻繁，故形成較為強大的向心客流聯系。

（2）客運交通走廊分析。研究結合全方式客流分析，提取出主城區對外以及外圍鄉鎮內部的客流走廊，并以客流規模等級為基礎，結合客流走廊所經過片區區位，將客流走廊分為兩個主要層級：主要聯系走廊和次要聯系走廊（圖1、圖2）。

圖1 遠景城市客流分配分析

圖2 長春市主城區客流走廊分析

主要聯系走廊：由中心城區向南部新城、長東北、北部新城、東部城區、西部新城、汽開區等部主要組團進行放射性聯系，主要道路包括人民大街、長春大街、遠達大街、解放大路、東風大街等，主要發揮城市外圍新區建設的引導和支持作用，實現城市各片區功能的合理化布局和均衡發展。

次要聯系走廊：中心城區與外圍組團進行客運交通聯系的輔助性聯系廊道，同時也體現外圍片區之間切向聯系。主要道路包括東榮大路、自由大路、西安大路、東環城路、亞泰大街、西環城路、開運街、前進大街、飛躍路。

2.2 城市公共交通發展戰略

2.2.1 城市公共交通發展戰略

2016年，長春市完成了公共交通專項規劃修編工作，根據未來長春市城市發展目標、職能和城市性質的定位，修訂長春市遠景年公共交通發展戰略為：以長吉圖國家戰略和長春新區建設為契機，創建綠色“公交都市”，構建以軌道交通為骨架，多模式、一體化、全覆蓋、高品質的都市區公共交通系統，對內引導城市空間有序拓展，促進城市功能有機組織,推進“一廊一帶一脈四城”的都市區空間結構形成；對外強化區域中心城市交通樞紐地位，支撐長春市建設成為東北亞區域性中心城市。

2.2.2 城市公共交通發展思路

研究基于城市公共交通發展戰略，確立未來長春市公共交通發展思路：以公共交通引導城市空間增長；建立以公共交通和慢行交通為主導的一體化、現代化城市綜合交通體系。

（1）從戰略上確立以公共交通為引導的城市空間增長模式。為實現城市公共交通發展戰略，長春市著力推進城市交通與用地布局互動協調發展，促進城市空間形態合理布局、土地集約高效利用和整體功能提升。堅持公共交通對城市用地發展的引導作用，加快快速軌道交通系統建設。[1]堅持“雙心、兩翼、多組團”的城市結構，通過南部新城、西部新城等新區的建設，促進居住與就業功能平衡，減少跨區出行。在中心城區按照“解密外疏”的要求，大力推行“雙增、雙控”，形成以中等強度開發為主，高強度和中低強度為輔的舊城改造方針。對于城市綜合體、醫院、大型綜合市場等吸引交通量較大的設施，應采取控制、分散、外遷等措施，減輕中心區交通壓力。

（2）建立以公共交通和慢行交通為主導的一體化、現代化城市綜合交通系統。由于道路系統的供給永遠無法滿足機動車增長需求，因此當城市整體道路交通網絡建設達到一定水平（如道路面積率達到20%的高限值時），應考慮道路交通資源向能被高效利用的交通方式（常規公交）轉變。加快推進城市快速軌道交通系統建設，結合快速軌道交通線路和站點建設，積極推進常規公交線網調優化、慢行系統設計以及機動車和自行車停車場建設，通過以快速軌道交通站點為核心的樞紐建設，充分發揮城市快速軌道交通和常規公交在城市客運交通中的骨干和主體作用。積極引導出行方式選擇，形成以城市公共交通及慢行交通方式為主導、多元化交通方式相協調的城市綜合交通體系。

2.3 城市公共交通發展戰略指標

為實現長春市公共交通發展戰略目標，從架構合理、覆蓋全面、換乘一體、運營高效四方面研究提出長春市遠景公交發展服務指標體系（表1），為長春市公共交通發展建設提供指引。

3 長春市公共交通發展實施策略

3.1 加快推進公交體制改革

為保障城市公共交通發展戰略規劃目標順利實施，研究借鑒首爾交通共同體和倫敦競爭招標制兩種代表性經營實踐，基于公平競爭、自愿退出和依法合規的原則，提出長春市未來城市公共交通體制改革的方案，組織結構流程如圖3所示。

（1）實施公交運營資源整合。按照國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的發展方向，加快對民營公交線路的整合，打開民營公交線路退出的通道，完善公交企業準入退出機制。對“小、散、亂”且自愿退出的民營公交線路，通過收購兼并等方式整合到公交運營平臺，實現國有主導；對繼續經營的民營公交線路進行整合，實現公司化、規?；?、標準化管理。進一步提升調控能力，實現公交線網優化，為市民出行提供安全、便捷、綠色、舒適的公交服務。

表1 長春市遠景年公共交通服務指標體系

圖3 公交體制改革組織結構流程

（2）理順權責，構建科學管理架構。建立一個由政府主導的責權明晰，分工明確的多層級管理架構，科學專業地對公交運營企業進行監督與管理，并實現年度滾動公交系統優化機制，征求第三方研究機構意見，對公交線路、設施等有計劃地進行優化調整。

（3）采用購買服務等機制對企業運營服務進行監管與激勵。政府可以采用交通共同體等模式，向公交運營企業購買服務，引入虛擬票價，對企業運營成本進行核算，政府通過虛擬票價控制單位成本的社會效益，引導企業提升運輸效率，節約運輸成本；并通過智能化、信息化等監管手段，多方式規范企業運營行為，從而為市民提供更好的公交服務。

3.2 建設系統、完善的一體化公共交通體系

（1）建立分層次的城市公交體系構架。長春市主城區由中心城區和周邊鄉鎮構成，集中于中心區20km半徑覆蓋范圍內。長春都市區在主城區基礎上跨界發展，包括了與德惠、公主嶺部分地區，形成“一廊、一帶、一脈、四城”格局，主要建設區域都位于中心區50km覆蓋范圍。借鑒國內外城市的發展經驗，結合都市空間布局特征，確定長春市公共交通體系架構總體上分為長春都市區、長春主城區兩個層面。

都市區公交系統主要服務與20-50km半徑內新市鎮與主城區之間聯系，按照服務功能分為市郊鐵路、都市區快線及中運量公交。城區公交系統服務于城市20km半徑以內的主城區范圍，按照服務功能分為城區軌道干線、城區軌道加密線和地面公交系統。公交體系兩個層面各類型公交方式功能定位見表2。

（2）大力推進骨架公交設施建設，支撐城市空間結構發展。骨架公交系統建設只有與城市空間結構緊密結合，實施TOD發展模式，才能充分實現公共交通對城市空間有序拓展的推動作用。根據新一輪長春市快速軌道交通線網建設規劃，市域空港新城快線作為聯系中心城區與空港經濟開發區之間的快速客運通道即將于2018年啟動建設，目前前期研究已經著手空港經濟開發區內4個站點的聯合開發設計工作。

為創建“公交都市”示范城市，長春市將全面開展公交系統改善工作，以提升公交系統服務水平，從而提高公交系統分擔比例。按照“十三五”公交發展規劃，長春市將在積極推動公交機制體制改革的基礎上，優化調整公交線網結構，提升更新公交車輛運力，加大啟動公交場站和交通樞紐建設力度，從而改善公交出行環境，按計劃達到創建“公交都市”示范城市所確定的各項指標。同時，結合快速路系統建設契機，繼續在快速路輔路上按規劃施劃公交專用車道，并結合現有其他道路斷面流量情況，在城市建成區內雙向六車道及以上的城市干道上和單行線上進行公交專用車道施劃工作。

3.3 強化公共交通發展的基礎性研究

表2 長春市公共交通體系架構

3.3.1 公共交通發展基礎研究

（1）基于城市新的發展定位下的快速軌道交通線網研究。2018年末，1號線和2號線及北湖線即將投入運行，按照城市快速軌道交通建設規劃，2020年前快速軌道交通5、6、7號線即將開工建設。隨著城區改造以及長春新區成立、九臺撤市設區等城市空間結構發展的重大調整，城市交通需求發生了較大變化，需要在更大尺度的城市空間層面，結合新一輪城市總體規劃的編制，重新審視城市交通需求的發展變化，對既有快速軌道交通線網的適應性進行分析，提出城市遠景線網規劃方案，為下一輪軌道交通線網規劃以及城市總體規劃編制提供基礎研究。

（2）城市常規公交線網優化研究。2018年，隨著地鐵1號線、2號線投入載客試運營，長春市將形成城市快速軌道交通骨架網絡，常規公交發展即將進入新階段。常規公交作為城市交通的重要交通載體，亟須處理好與城市快速軌道交通的關系，優化二者間的換乘、銜接關系，優化線網走向，協調設施布局，提升城市公交系統整體服務能力，進而提升公共交通系統的整體吸引力。通過對城市未來經濟、人口、社會發展、就業崗位等方面的研究分析，掌握人口及產業對居民出行行為的影響，以現有居民出行調查為基礎，科學預測未來年份居民出行規律，結合長春市地鐵1、2號線正式運營后快速軌道交通網絡整體的客流分布狀態，分析常規公交的供需分布情況，提出常規公交網絡的優化布局原則和調整方案。

3.3.2 公共交通發展配套保障政策

構建以大運量軌道交通為導向的城市空間增長模式，規劃設計方面已經有很多的案例可以為我們提供參考，但既有實踐表明：為實現城市TOD發展模式，城市更多應該關注土地開發、交通發展以及管理等方面所能提供的政策保障。

（1）建立機動、靈活的土地儲備和開發機制。盡快制定沿線土地儲備及控制計劃是實施TOD發展策略的重要保障。土地控制需要從城市規劃、軌道交通建設、土地開發著手。借鑒新加坡、臺灣、香港等國家和地區的經驗，可以借助專項土地儲備和靈活開發機制，對土地增值進行合理再分配，使土地增值收益用于軌道交通建設。[2]

（2）公共交通優先發展政策。在法律、規劃、建設、管理、服務、投資和財稅等各個環節，為公共交通發展提供優先條件。以法令形式確立優先發展公共交通為政府工作的一項長期政策；規劃要優先考慮各階段用地規劃對城市公共交通設施的要求并做好用地預留，不得隨意擠占公交設施用地或變更土地用途；政府財政對公共交通的投入要有傾斜性，投資要優先落實公共交通建設項目；建立科學合理的公共交通票價體系，對公交企業建立規范的成本費用評價制度、政策性虧損評價制度和服務質量考評制度，并建立相應的公共財政扶持政策；運用管理手段，從空間、時間分配上給予公共交通優先權。

（3）小汽車交通需求引導政策。在大力發展公共交通為主體的客運交通體系下，根據不同區域的資源條件、不同出行時段的交通特性和不同目的的出行需求，運用扎實、有效的交通需求管理政策和手段對小汽車交通實施引導與調節，對小汽車交通在行駛區域、行駛時段以及停車服務等方面實施差別化調控管理，調節道路交通負荷的時空分布，提高道路交通設施利用效率，對高排放和超標排放車輛收取排污費、采取限行措施。[3]

4 總結

綜上，為在公共服務層面對未來長春市區域發展戰略定位提供支持，改善、提升既有公交系統服務水平，推動城市公交系統快速發展已經迫在眉睫。通過公交運營體制改革為先導，推進包括網絡優化、設施完善以及確立相關配套政策等一系列措施，切實推進“公交都市”建設，謀求城市精品化發展，對于長春市融入城市群發展并實現建設東北亞區域性中心城市的美好愿景發揮積極作用。

[ 1 ] 馬強．走向“精明增長”：從“小汽車城市”到“公共交通城市”[M]．北京：中國建筑工業出版社，2007．

[ 2 ] 美國城市土地協會（ULI）．聯合開發：房地產開發與交通的結合[M]．北京：中國建筑工業出版社，2003．

[ 3 ] 德國技術合作公司（BTZ）．可持續發展的交通-發展中城市政策制訂者資料手冊[R]．北京：人民交通出版社,2005．

Study on the development strategy of public transport in Changchun

Chen Zhongpeng Gao Guogang Jiang Rui
( Changchun Institute Of Urban Planning amp; Design,Changchun 130000 )

According to the present situation and characteristics of urban public transport system.Based on the strategic positioning of public transport development in Changchun.Based on the completed public transport planning.The author thinks that we should actively promote the reform of public transport system in order to improve the quality of the city and provide suppoort for the regional development of the city.From the operation mode of Seoul City,London,establish transit operation organization of our own development,Start to carry out basic research and policy research simultaneously in order to promote the construction of transit system actively.

strategy ；regional central city ；transit system reform

U491．1+7

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