談談基層政府權力清單制度建構的困境與對策

陳科

【摘 要】基層政府建立權力清單制度具有前沿性，在理論維度和制度本身方面缺乏可行性參考，因此基層政府建立權力清單制度必須認清權力清單制度建構的實質、張力、局限并找到克服的辦法。基于粗淺分析認為基層政府權力清單制度的建構應倡導簡政放權和職權法定相結合并在此基礎上進行制度本身具體依據和法律依據方面的完善，加上立法和監督方面的創新，以期為基層政府權力清單制度建構提供粗淺的方法理論。

【關鍵詞】行政職權；權力清單制度；基層政府；簡政放權；職權法定

一、推行基層政府權力清單制度的意義

我國《憲法》規定：“一切權力屬于人民”。這充分說明是廣大人民群眾賦予了政府權力。沒有無權利的義務，也沒有無義務的權力。政府機關在享有人民大眾所賦予的權力時，也應當積極履行自己對人民群眾所負有的義務。政府機關是對納稅人負責的公共權力機關、提供公共服務的部門，政府機關的本質是服務者，行政權力的實質屬性是服務。通過對行政權力規范的訂立和行使，為社會大眾提供更好的生活環境。當前隨著我國經濟的高速發展，社會階層結構多元化發展趨勢越發明顯，而這些新興社會階層不僅有強烈的參與政治的愿望，而且具有直接參與社會決策的能力，這進一步加速了我國政府職能轉變的步伐。

（一）推行權力清單制度，能夠更好的服務民眾。

在我國，行政權力一直處于不公開透明的狀態，社會大眾對政府的權力了解程度低、公民的參與意識更是捉襟見肘，所以只能被動接受執行當地政府的規章與制度。而也是因為人民群眾的不了解，政府就消極被動地履行義務。我國經過了漫長的計劃經濟時期，在當今社會需要行政審批的事項仍然很多，政府部門的權力劃分不清，有利可圖時搶著上，要擔責任時互相推誘，形成懶政、惡政的不良風氣，對社會公眾造成了很大不便。在沒有實行政府權力清單制度前，民眾個人辦事要不僅跑遍很多部門，而且經過層層審批，分別繳納合理甚至不合理的費用最后還不一定能辦成事，民眾苦不堪言，造成了很大的人力資源浪費。企業也被這些過多的行政障礙鬧得苦不堪言，必須得通過其他的利益化途徑才能獲得自己本該享有的服務機會，而這些就強化了權力尋租行為。實行政府權力清單制度，政府工作就以規定的形式分條理晰的被社會公眾所熟悉，每一行為背后都有相應的條款作為標準從而受到社會各界的監督，社會公眾可針對政府權力濫用或者政府不作為進行問責，行使自己的知情權和參與權。推行權力清單制度，使政府部門權力有底有據、流程清晰、公開透明，能夠強化對權力運行的監督制約，消除權力設租尋租空間，堵住腐敗滋生的漏洞，推進廉潔政府建設；有利于深入推進依法行政，加快建設法治政府。

（二）推行權力清單制度，能夠實現有效政府治理、加強政府自身建設。

經過多年實踐總結，我國各級政府治理能力不斷提升，但基層政府在工作理念、管理內容、運行方式和治理水平方面，仍存在不相適應的情況，一些基礎性的制度建設仍不完備，特別是政府及其部門對自身職權的“家底”并不十分清楚，不同層級政府、政府與部門以及部門之間的職責權限不夠明確，甚至存在職權交叉重疊的現象。推行權力清單制度，有利于厘清政府職權，使之更明確地行使權力、履行職責。

（三）推行權力清單制度，能引導形成良好的市場秩序。

我國正在建立社會主義市場經濟，當前正處于激烈的變革期面對經濟新常態和提質增效升級的新要求，必須更多依靠市場機制的調節作用，激活經濟發展內生動力。基層政府堅持權力清單與責任清單結合，做到有的放矢地管理市場：保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，解決公眾反映強烈的執法不公、食品藥品安全和環境污染等問題，克服懶政、怠政、失職、瀆職，提高行政效率和服務水平，為企業創新、大眾創業提供更好環境。

二、基層政府推行權力清單制度的困境

（一）地方的實踐與探索

2015年4月20日安徽省黃山市黟縣人民政府公布《黟縣人民政府關于推行鄉鎮政府權力清單和責任清單制度的實施方案》，圍繞建立法治政府和服務型政府，以轉變政府職能、提升治理能力為核心，清理規范行政權力，建立鄉鎮政府權力清單和責任清單制度。這算是基層政府權力清單制度建構的先驅者。

（二）基層政府建立權力清單制度的困境分析

從黟縣的實際情況可以看出表面上各項事務一應俱全，從但實際上只是對表面的簡單梳理，一直在就清單說清單，并沒有從根本上找到對應的解決辦法。從各地實踐來看，權力清單制度在實施過程中也存在若干問題。譬如，政府職權的梳理和確定缺乏明確的法律依據；行政審批改革主要由政府自身推動，缺乏社會成員、相關專家等社會主體的參與；各級政府在權力清理時基于部門利益驅動，選擇性梳理的現象比較明顯；相關的行政職權回歸社會后，與之相對應的市場主體的自我規制能力還有待提升。主要有以下幾個方面：

1.行政機關工作人員維度

工作人員消極應對，存在形式主義問題。安徽黟縣在總結工作時表明“雖然已經建立了依申請公開制度，但是宣傳力度不夠，且未實現窗口辦公，接受申請的次數較少，與市民的互動較少。”可見關于推行權力清單制度的結果當下并不理想，一些基層政府部門工作人員受“經濟人”屬性和“官本位”觀念的影響覺得公務員就應該是“人民的大爺”。

2.清單本身維度

存在規范不夠、條理不清的問題。比如黟縣建立權力清單制度只是明確行政權力的項目名稱、項目編碼、責任事項、實施主體、承辦機構、實施依據、實施對象、辦理時限以及廉政風險點、收費（征收）依據和標準等，明確行政權力運行的辦理程序（包括申請、受理、審查、決定等）、涉及部門、承辦機構和崗位、辦理期限、服務方式、相對人權利、監督投訴途徑等。制度推行只是在對原來工作的簡單梳理并沒有理清清單之間的的邏輯關系，沒有表明清單實施的具體依據和相關規范。缺乏全國統一的科學合理的清單標準來規范清單的制定行為。endprint

3.保障機制維度

存在立法滯后、監督乏力和統一協調不足的問題。在政府工作總結中表示：“探索新媒體公開做得不夠。因事多人少，缺乏專人進行微博微信發布及互動回應，只能在政民互動、縣長信箱做到有問必答，主動征集意見和互動等活動開展較少。政務公開和政府信息公開部門機構編制、人員配備和工作經費均急需加強。”在某種程度上，法制保障以及監督機制跟不上是促成這種狀況的重要因素。法制保障跟不上主要是說專門為權力清單制度而進行的立法滯后。權力清單編制、主體的權限以及清單的效力、主體的公開等這些對全面科學推進權力清單制度最為核心的內容都沒有立法方面的明確支持，導致基層政府在推行過程中“畏首畏尾”或者“各自為政”的情況層出不窮。

三、推行權力清單制度應遵循的原則

（一）職權法定原則

推行權力清單制度應遵循職權法定原則，使行政權的來源具有法律依據。行政機關行使職權，依法律、法規、規章等制定權力清單制度，確保每一項清單的法律效力。沒有法律法規規章依據，現實中仍在行使的行政權力，要納入重點清理范圍。

（二）簡政放權原則

要遵循簡政放權原則，促進簡政放權、放管結合。“從重數量向重實效轉變，從重監管向重服務，從分頭分層級推進向縱橫聯動、協同并進轉變”：著力發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發揮社會力量在管理社會中的作用，激發經濟社會發展活力；同時，針對當前辦事程序多拖拉的實際問題優化權力運行流程，減少辦事環節，簡化辦事程序，提高辦事效能，提供優質服務。此外監督體系也應堅持這一原則，政府行使行政權力（除涉秘依法不予公開外），應完整、準確地向社會公開基本信息（職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項），接受社會監督。監督程序的設定也應該是簡潔高效、張弛有度的。

四、基層政府推行權力清單制度的初步建議

（一）加強權力清單制度建設的頂層設計和統一領導

習近平總書記在《關于（中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定）的說明》中指出：“全面深化改革是一個復雜的系統工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領導機制。”為了加強權力清單制度建設的統一領導和協調行動，建議設置國務院權力清單制度建設領導小組辦公室。此外，省級政府也要成立省政府權力清單制度建設領導小組辦公室，主要職能是協助國務院權力清單制度領導小組辦公室來開展本省的權力清單制度建設工作。相應的到市縣一級也形成自己的對應的一體化管理渠道建立健全上傳下達的機制，減少政策的曲線執行事項的發生。形成一個權責清晰、層級明確、執行有力、機制健全領導集體。

（二）推進權力清單制度的標準化和全面化建設

1.具體依據上的完善

權利行使行政權的主體所依據的法律存在很大的模糊性。權力清單列舉的權力依據擁有備案但是都只是簡單帶過，很多依據直接羅列法律條文沒有具體展開。比如浙江省的教師資格認定的審批權屬于省教育廳，但是具體依據只寫了《中華人民共和國教師法》中的兩條（第l2條、第13條），具體內容并沒有展開。導致相關人員在需要查看此內容時還需自己查找相關法規。同時《教師法》第l2條規定：本法實施前已經在學校或者其他教育機構中任教的教師，未具備本法規定學歷的，由國務院教育行政部門規定教師資格過渡辦法。這就導致了一些很牽強狀況的產生。《教師法》第12條的內容只表明了未具備學歷條件的在職教師如何取得教師資格證，卻沒有指出具備學歷條件和不符合在校條件的將交由有關教育行政部門具體負責部門。遇到具體的情況時找不到具體負責機構和依據，浙江省反映出的這一問題只是全國此類問題的一個縮影，因此針對現在已經公布的和準備接下來公布的每一項清單都要確定具體的依據和來源。基層政府工作部門必須根據相關的法律法規對本單位行政權進行梳理并形成一份清晰的權力清單具體依據。同時明確權力清單應包含的基本內容。權力清單中應包含基層政府各部門的基本內容、權力的流程圖、監督體系、清單的外延等方面都應該具有明確的標準。確保有單可依，每一行為的背后都要有具體的依據。

2.法律程序上的完善

以2013年5月29日國務院發布的《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》為例，《決定》中明確寫到16項擬取消或下放的行政審批項目是依據有關法律設立的，國務院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法規定。國務院發布的5個決定中每一次取消或是下放行政審批事項都有法律依據，嚴格按照法律程序。地方在推行權力清單制度的同時更應該嚴格按照法律程序進行。

（1）以法律或行政法規形式對權力清單制度進行明確規定

可以制定一部行政權力清單方面的法律或行政法規，對權力清單制度的推行做出相應規定，并加以規范。規范的內容具體包括：一是把公布權力清單作為政府的職責來規定。基層政府必須把權力清單的制定作為政策來監督落實并取得實際效果。二是明確權力清單應包含的基本內容。即對各行政機關在權力清單中應包含的事項作出規定，一般包括權力清單范圍、每項權力實現的流程圖、責任清單、負面清單等，使得各行政機關清單在內容上具有相對統一性。三是規定各地定期對權力清單進行修訂，實時更新，進行動態管理。首先必須形成一份具有法律效力的管理條例專門監督基層政府部門實時對內容進行動態管理。其次管理條例里面應明確基層政府部門在自己的權責規范發生變化時及時的更新自己的權責規范并對外公布。緊接著管理規定內應明確更新的形式和更新應交涉的部門同時在不符合實際的權力清單制度的內容及時刪除。以確保權力清單的時效性和準確性。

（2）以地方性法規形式對權力清單的內容予以法制化

對基層政府權力清單法制化比較簡易的路徑有兩種方式：一是基層政府規章的形式，一是地方性法規的形式。以基層政府規章的形式對政府權力清單進行規范，仍難逃脫政府自己為自己制定規則所帶來的弊端。而地方性法規則不同，以地方性法規的形式對權力清單內容進行法制化可以對行政權力實施有效的控制和監督，可以有效發揮地方權力機關的監督作用，充分體現人民基層人民的意志。同時以地方性法規的形式體現權力清單內容，可以作為行政訴訟的依據，假如基層行政主體未按照權力清單內容認真履行，行政相對人可以提起行政訴訟，權力清單的內容將作為法院審理行政案件的裁判依據，以更好地發揮司法權對行政權的監督。endprint

（三）加快權力清單制度的專門立法工作和監督機制創新

要以“法無授權不可為”和“法定職責必須為”為標準，加強對地方政府推行行政權力清單制度工作的全方位監督。建議國務院盡快制定并出臺《行政權力清單條例》來全面規范全國范圍內的權力清單制度建設。（1）編制與權力清單對應的責任清單，并建立兩份清單都在內的網絡公開運行系統，最大限度接受公眾和社會的監督，進而強化權利對權力的監督。（2）堅持普遍監督與專門監督齊頭并進。對權力清單內容的編制、公開、運行。監督等各個環節都要進行全程化、普遍化監督，也要對重點范圍內的權力清單進行專門化監督，使二者齊頭并進。（3）監督機制的及時更新。權力清單改革存在動態變化，那么權力清單的監督機制就要做到及時更新，適應權力清單的這種變化。

（四）加強行政機關工作人員隊伍建設

1.形成相應的管理團隊

從黟縣的實際情況中可以看出，推行權力清單制度建設缺乏相應的足夠的人力資源和相應的人才，致使最后實施起來缺乏與民眾的互動。因此建議建立由國家到地方的權力清單制度人才培養機制，對參與人員進行基本的理論培訓和實踐培訓。培訓他們關于制度的實質、張力、局限等方面的思想；遇到具體問題時的解決方案；如何處理理論與實踐等不符的情況；如何及時的解決操作技術層面的問題等。確保權力清單制度建設的可操作性和實效性。

2.加強行政機關工作人員的思想道德建設

行政機關工作人員深受中國傳統的官本位思想的影響，做事傾向于“利益化”、尋求穩定不求改變，所以制度在推行中容易產生形式主義和消極應對的情況。因此，必須加強行政機關工作人員的思想道德建設，用先進的思想鼓勵人、發展人；并結合當前實際開展一些“官員樹新風”的活動，促進工作人員的“自律”與“他律”相結合，在思想上形成高度統一的認識。為權力清單制度建構提供人員思想基礎。

【參考文獻】

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