淺談農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新

李佳澤+張晉

【摘 要】農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度經(jīng)歷了禁止流轉(zhuǎn)、反復(fù)變動(dòng)、探索放開等三個(gè)階段。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市和農(nóng)村用地矛盾突顯，在這樣的背景下，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地入市改革制成為創(chuàng)新發(fā)展方向。本文根據(jù)對(duì)實(shí)際試點(diǎn)的調(diào)查，總結(jié)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題，并從完善土地使用制度和監(jiān)管制度、保護(hù)農(nóng)民利益、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制等方面采取措施，確實(shí)保證農(nóng)民利益和長(zhǎng)久發(fā)展，才能有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市；改革

一、引言

改革開放以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平取得了巨大的進(jìn)步，城鎮(zhèn)居民人口已達(dá)七點(diǎn)七億人。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境日益改善，農(nóng)村集體土地使用權(quán)價(jià)值日益突出，需求也在不斷增加。然而，隨著城市化的發(fā)展，出現(xiàn)了許多問(wèn)題，尤其是城鄉(xiāng)之間的矛盾。農(nóng)村集體建設(shè)用地的民間流轉(zhuǎn)是普遍存在的，社會(huì)矛盾也逐漸暴露出來(lái)。由于國(guó)家土地法律法規(guī)相對(duì)滯后，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地在試點(diǎn)項(xiàng)目中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。農(nóng)村集體建設(shè)用地如何改革，城市和農(nóng)村土地沖突之間的平衡辦法，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的合理配置，并滿足保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和建設(shè)小康社會(huì)具有關(guān)鍵作用。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的發(fā)展過(guò)程

（一）禁止流轉(zhuǎn)階段

集體土地基本上沒有流動(dòng)性。隨著改革開放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，城鄉(xiāng)土地資源的配置不同，配置效率是不同的，又受到政策法規(guī)的限制，城市國(guó)有建設(shè)用地的流動(dòng)性逐漸增加，農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)移是被禁止的。1982年，國(guó)家建設(shè)用地相關(guān)條例規(guī)定，禁止任何單位進(jìn)行農(nóng)村集體土地征用、土地出讓。農(nóng)村集體不得以土地股份的形式參與任何企業(yè)或者機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，非法轉(zhuǎn)讓，不符合制度沒收其所得的規(guī)定。這一階段農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是立法禁止的，農(nóng)村土地市場(chǎng)根本沒有流動(dòng)性。

（二）反復(fù)變動(dòng)階段

國(guó)家政策的反復(fù)變化。首先是越來(lái)越認(rèn)可。二十世紀(jì)八十年代末，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和推廣，農(nóng)村集體管理和建設(shè)用地也進(jìn)入了市場(chǎng)，形成了無(wú)形的流通市場(chǎng)。1988年的《憲法》規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。《土地管理法》還修訂了第二項(xiàng)規(guī)定：“國(guó)有土地和土地使用權(quán)集體所有制可以依法轉(zhuǎn)讓”，明確承認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。二是嚴(yán)格控制。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，嚴(yán)重影響了國(guó)家土地政策和土地利用規(guī)劃，政府嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格管理市場(chǎng)。1998年土地管理法嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用，限制農(nóng)民進(jìn)入的宅基地，只有通過(guò)統(tǒng)一的政府合用土地來(lái)改造國(guó)有土地建設(shè)。三是再次改變。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在2004年依法轉(zhuǎn)讓。總的來(lái)說(shuō)，在這一階段，國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地流入市場(chǎng)的態(tài)度正在根據(jù)實(shí)際情況發(fā)生變化，逐步從無(wú)序發(fā)展到有序發(fā)展，逐步從政策和制度上得到支持。

（三）探索放開階段

2008年城鄉(xiāng)建設(shè)用地頒布相關(guān)政策，建議探索建立統(tǒng)一的市場(chǎng)，逐步放寬農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的限制，城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等。2013年，國(guó)家進(jìn)一步深化和明確了建設(shè)用地集體管理的態(tài)度。2015年2月，全國(guó)設(shè)立33個(gè)建設(shè)用地集體管理試點(diǎn)地區(qū)，在2015年11月提出了集體管理建設(shè)的基本思路和制度改革。在適應(yīng)新形勢(shì)的這一階段，農(nóng)村集體土地開發(fā)集體管理的改革，逐步放開，釋放出改善使用、管理、轉(zhuǎn)讓和權(quán)力義務(wù)的潛力，使其更適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題

首先，缺乏對(duì)集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)移的規(guī)劃。試點(diǎn)地區(qū)主要集中在區(qū)、縣，城市規(guī)劃和管理中農(nóng)村集體建設(shè)用地缺乏高水平管理，不利于改善城鄉(xiāng)土地利用高效、合理規(guī)劃和可持續(xù)利用土地資源發(fā)展。在實(shí)踐中，不同的集體經(jīng)濟(jì)組織在土地利用的轉(zhuǎn)讓中，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展、規(guī)模、流通等方面的區(qū)域發(fā)展盲目同質(zhì)性現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃不統(tǒng)一。

二是不能嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地范圍。一方面，政府的政策缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。隨著城市邊界的快速發(fā)展，城市的集體土地價(jià)值逐漸擴(kuò)大，農(nóng)民想要實(shí)施集體土地產(chǎn)權(quán)，但沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的分類需求；另一方面，集體土地市場(chǎng)成交量增加。雖然國(guó)家對(duì)土地使用和控制有嚴(yán)格的限制，但由于利益，非法占用耕地現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生，嚴(yán)重影響了國(guó)家土地保護(hù)政策的實(shí)施。

三是不合理的土地增值收入的確定和分配。首先，缺乏一個(gè)合理的估值體系。在國(guó)家層面上，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，市場(chǎng)轉(zhuǎn)移價(jià)格相對(duì)較大，但也存在著混亂；二是收入分配不合理。土地的轉(zhuǎn)移到城市方面農(nóng)民最關(guān)心的就是轉(zhuǎn)移收入的問(wèn)題。目前，增值收入分配不規(guī)范，和國(guó)家分布、集體和個(gè)人的不合理機(jī)制導(dǎo)致弱勢(shì)個(gè)體農(nóng)民的權(quán)益不能受到完善保護(hù)。不同地區(qū)甚至同一地區(qū)的價(jià)格差異、發(fā)展機(jī)會(huì)都是不平等的。

四是不符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程。隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)民分化越來(lái)越嚴(yán)重，一些農(nóng)民成為城市居民。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府應(yīng)該更加注意土地收購(gòu)和轉(zhuǎn)讓。重視農(nóng)民的市民化能力和可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民的市民化能力與土地城鎮(zhèn)化水平不相匹配等問(wèn)題，防止農(nóng)民進(jìn)城后出現(xiàn)生活成本高、失業(yè)、文化差異大等問(wèn)題。

四、完善和推進(jìn)農(nóng)村集體管理土地改革

（一）開發(fā)和實(shí)施更高水平的土地規(guī)劃和利用。

一方面，需要高水平的土地規(guī)劃。較高的規(guī)劃水平可以保證其科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和權(quán)威性，防止實(shí)際的任意突破，確保計(jì)劃的真正實(shí)現(xiàn)；另一方面，嚴(yán)格控制。嚴(yán)格控制農(nóng)村集體土地的土地利用限制，加強(qiáng)土地整理，利用土地復(fù)墾作為耕地，補(bǔ)充農(nóng)村土地資源。

（二）確定土地權(quán)益，確保農(nóng)民利益

目前，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的定義尚不明確，集體成員的定義不規(guī)范，集體成員集體所有制還不明確。缺乏對(duì)農(nóng)民和意識(shí)的權(quán)利意識(shí)，同時(shí)代表農(nóng)民的基本權(quán)利、缺乏維護(hù)的權(quán)利，因此必須明確地量化集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和個(gè)人利益。一方面，有利于提高農(nóng)民集體意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民參與管理和監(jiān)督的積極性。另一方面，提高農(nóng)民在集體建設(shè)用地市場(chǎng)流通中的地位，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益也是有益的。

（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)機(jī)制

城鄉(xiāng)一體化的土地利用市場(chǎng)機(jī)制：首先，完善集體建設(shè)用地評(píng)價(jià)體系。結(jié)合城市土地價(jià)格和土地開發(fā)權(quán)的形成機(jī)制，形成合理的計(jì)量體系，合理定價(jià)。二是創(chuàng)新進(jìn)入市場(chǎng)的方式。國(guó)家的統(tǒng)一征收不利于集體建設(shè)用地的價(jià)值，市場(chǎng)價(jià)值應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在方法的創(chuàng)新上。三是建立開放的交易平臺(tái)。在開放公平的平臺(tái)上，開展集體建設(shè)用地的市場(chǎng)流通，確保雙方的合法權(quán)益。

（四）完善收入分配制度，關(guān)注土地流失農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展

第一，要充分尊重農(nóng)民的意愿，在農(nóng)民的同意下，優(yōu)先考慮農(nóng)民的利益分配，特別是農(nóng)民的利益分配。三是確保農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展。城市的發(fā)展，農(nóng)民的分化，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，保障糧食的積極性，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，提高他們的內(nèi)部培訓(xùn)能力，提高就業(yè)能力。

五、結(jié)論

總之，我國(guó)農(nóng)村集體土地利用改革中的許多問(wèn)題需要更多的改革。改革不是一蹴而就的，需要長(zhǎng)期的努力，需要平衡國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益，注重農(nóng)民利益和可持續(xù)發(fā)展能力，只有這樣才能確保改革的深化。

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