人地掛鉤政策對農民工市民化意愿的影響

賴靜誼+陳麗娜+蔡敏微+梁銀鳳

【摘 要】為探究人地掛鉤政策對農民工市民化意愿的影響，文章從農民工這一微觀主體出發，將其劃分為體力型、技能型、創業型三種類型，對人地掛鉤政策這一核心因素進行比較分析，并對個體、經濟因素等其他主要因素進行定量分析。結果表明，基于微觀層面，人地掛鉤政策對于農民工市民化意愿有促進作用；農民工群體的異質性不斷在加強，但人地掛鉤政策對三種類型農民工市民化意愿的促進作用不存在顯著的差異。

【關鍵詞】人地掛鉤政策；異質性農民工；市民化

一、引言

隨著經濟和城市的發展，農民工不再是背井離鄉、靠出賣勞力以賺取低微收入的單一固化形象，其群體特征不斷分化，內部差異逐漸凸顯[1]，因此對農民工問題的分析研究不能一概而論。許多學者也依據經濟、社會、文化等標準對農民工進行分類（陸學藝1989、謝建社2006、宋慧敏2011、黃江泉2011等）。本文通過調查和分析，根據農民工的職業分化和經濟收入水平，將農民工群體劃分為體力型、技能型以及創業型三類。

近年來，國務院探索出“以人為本”的人地掛鉤政策。人地掛鉤政策既是城鄉建設用地增減掛鉤政策的延伸和拓展，也是一項重大的土地管理制度創新。為探究人地掛鉤政策對異質性農民工市民化意愿的影響，本項目組于2016年兩次調研廣州、佛山、東莞等地的農民工和市民，共得到190份農民工和144市民問卷，對農民工問卷進行數理分析，市民問卷作為輔助信息。

二、文獻回顧

2016年10月10日，國土資源部等五部委聯合發布《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》。《實施意見》要求，到2018年基本建立人地掛鉤機制，形成部門聯動、上下銜接、有利于促進新型城鎮化發展的建設用地供應制度；到2020年，全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶提供用地保障。

人地掛鉤政策自2008年被首次提出后，學術界對于這項政策本身的可行性也開展了大量研究。

首先，部分學者闡述了人地掛鉤政策的內涵，認為它是增減掛鉤的延續和創新，是一項重大的制度創新，能夠協調土地城鎮化與人口城鎮化，和諧人地關系。李明秋（2016）提出人地掛鉤政策的核心是“人往城轉、地隨人走、錢從地出”，本質是在確保耕地總量和質量基本平衡的前提下，有序推進勞動力和土地等生產要素的布局調整與優化配置，緩解“人、地”矛盾，實現土地城市化和人口城市化的協調發展，以達到城鄉一體化的最終目的[2]。謝占敏（2016）通過考察內鄉縣了解到人地掛鉤政策的實施幫助貧困戶順利搬遷且并實現脫貧[3]。

其次，為了更好落實人地掛鉤政策，部分學者提出了建議。鮑家偉（2015）建議盡快出臺人地掛鉤相關政策及開展相關試點；探索建立節余建設用地指標流轉新機制同時要建立嚴格的指標收益返還和分配使用制度[1]。桑勝高（2016）提出一方面要強化監督，嚴格把關土地供應項目，確保供應土地專供專用；另一方面要落實問責機制，對于挪用、濫用、弄虛作假等情況要嚴肅問責[4]。

然而也有一些學者對人地掛鉤政策持保守意見，文貫中（2012）指出在當前非市場配置土地資源的條件下，依靠政府劃分的人地掛鉤其實是無奈之舉的次優選擇[5]。田富強（2012）指出地區間人地掛鉤交易成本大，可能出現道德風險和尋租等嚴重問題[6]。

由于人地掛鉤政策試點少，理論研究較少，且大多從宏觀角度研究其內涵、創新之處、現實意義和實施模式等，較少關注政策實施對象農民工的狀況和意愿。因此本文從農民工視角出發，探討目前珠三角地區人地掛鉤政策對異質性農民工市民化意愿的影響。

三、農民工異質性表現

創業型農民工主要是指沒有雇傭關系的自由工作者以及雇傭他人的私營業主；技能型農民工主要是指具有一技之長的農民工；體力型農民工是指以體力在城市謀生的農村精壯人口。

（一）個體特征異質性初現

從受教育水平來看，創業型農民工初中及以下學歷15人，高中8人、本科4人，技能型農民工初中及以下17人、高中17人、本科及以上14人，體力型農民工小學及以下94人、高中15人、本科及以上2人，農民工總體受教育程度不高，以初中水平為主。但技能型農民工總體受教育程度偏高，說明技能型工作對農民工的學歷要求更高。

從年齡來看，本次調研的樣本主要集中在21～30歲和31～40歲之間，這兩個區間創業型、技能型、體力型農民工的人數為7、9、19、14、39、35人，以新生代農民工為主。技能型和體力型農民工主要為新生代農民工，他們大多依靠體力和技藝，隨著年齡的增大，優勢不再，最終難免被城市淘汰。創業型農民工的年齡段主要集中在41～50歲之間，分析表明農民工缺乏創業的資本和經驗，需要在城市艱苦奮斗多年進行積累。

（二）經濟特征差異明顯

從農民工的工資收入來看，創業型農民工在經濟收入和經濟結構方面明顯優于其他兩種類型，收入5000元以上的約占40.74%。而體力型與技能型農民工收入水平較低，收入3500元以下的體力型農民工約占該群體的48.70%，收入2000～3500元的技能型農民工約占該群體的37.50%。對于廣州、佛山、東莞這些一、二線城市的平均收入水平來說，農民工收入水平偏低。大部分農民工尤其是體力型農民工為了更高的生活水平，吃苦耐勞，承擔城市建設中大量臟、險、累的工作。

從農民工家庭主要收入來源來看，工資收入在創業型、技能型、體力型農民工中占比分別為54.17%、63.04%、83.93%。農民工家庭收入結構單一，工資占比大，經濟上對城市依賴較大，是促使其市民化的一大推力。體力型農民工高達80%的收入來源依賴工資收入，若是其在城市得不到相應的保障，收入也就得不到保障，很容易陷入貧困境地，拉大貧富差距，不利于建設和諧社會。endprint

在居住模式上，根據實地調查發現大部分體力型農民工以單位提供住房為主，而技能型和創業型則以獨立租住環境惡劣的城中村居民房為主，他們都對城市房價攀升感到壓力大。但也有不少農民工認為高房價無所謂，尤其是體力型農民工，他們認為自己目前僅支付短期租金，不會在城市長期居住，將來仍要回農村生活。可見，不斷攀升的房價在一定程度上會削弱農民工的城市歸屬感。

四、人地掛鉤政策對異質性農民工市民化的重要意義

（一）人地掛鉤政策對農民工群體市民化意愿的影響

1.人地掛鉤政策對農民工市民化意愿具有促進作用。問卷給農民工設置了兩個一樣的問題——是否愿意成為市民，但前提是不一樣的，前者是沒有人地掛鉤政策因素的影響，而后者是加入了人地掛鉤政策的影響的。統計數據得出一點都不想成為市民的農民工比例由23.68%下降到18.95%；較不想成為市民的農民工占比由16.32%下降到14.21%；對此無所謂的農民工占比由21.05%下降到15.79%；而可以考慮成為市民的農民工占比則由22.11%增加到41.05%，增幅明顯。從總體上看，不愿意成為市民（包括了選項一點都不想、較不想、無所謂）的農民工比例下降12.10%，而愿意成為市民（包括了選項可以考慮、很想）的比例上升12.10%。這在一定程度上反映出人地掛鉤政策對農民工存在一定的吸引力。

2.加入人地掛鉤政策影響因素后，部分農民工市民化意愿強度下降。市民化意愿為“很想”的農民工數量下降幅度達到40.63%。有相當一部分農民工對人地掛鉤政策仍有所存疑，涉及到土地問題時會有所保留，調查中也發現，66.14%農民工表示不愿用自家的宅基地或承包地換取城市居民身份，土地對于農民工來講，是其生存的保障；更有農民工表示，家是根的存在，農村的房子是其心理歸屬的存在。而大部分農民工也直言自己不可能成為市民，這在一定程度上反映出他們對在城市立足缺乏信心，保留自己的宅基地或承包地以預防在城市中立足失敗，仍能回駐農村；而且土地也是其晚年無法工作后的生活保障。這實際上也是農民工對其生存問題的一種風險規避，但這種風險規避會對人口城鎮化起到一定的抑制性作用。

在沒有市民化意愿的農民工中，大部分女性和老一代農民工表示想回老家過完余生，他們表示有家人的地方才是歸屬；出于對土地發展權的預期，新一代農民工則覺得農村戶口更具價值，土地增值更大，即使已進城務工并長期定居城鎮也不愿放棄農村戶籍。

總體來說，基于農民工角度，人地掛鉤政策對農民工市民化意愿具有一定的促進作用，這種促進作用體現在農民工自身市民化的意愿提高了。

（二）異質性農民工市民化意愿分析

1.人地掛鉤政策對創業型農民工市民化意愿的影響程度較低。未加入人地掛鉤政策因素時，不愿意市民化的創業型農民工21人，愿意的9人，加入了人地掛鉤政策后，不愿意的降低至18人，愿意的升至9人。由前述農民工的經濟特征分析可知，創業型農民工的經濟條件相對于其他類型農民工較好，他們在城里的生活條件較優越，得到的社會保障相對較多，這可能使他們對市民化基本權益保障的迫切程度會比其他類型農民工低。

2.人地掛鉤政策對技能型農民工市民化意愿的影響不明顯。未加入人地掛鉤政策因素時，不愿意和愿意市民化的技能型農民工各占24人，加入了人地人地掛鉤政策之后，不愿意的占比下降13%，而愿意的占比上升13%，人地掛鉤政策對技能型農民工市民化意愿有促進作用，但不明顯。

3.人地掛鉤政策對體力型農民工市民化意愿的影響上升幅度大。加入了人地人地掛鉤政策之后，不愿意市民化的體力型農民工由71人下降到54人，而愿意的由44人上升到61人。體力型農民工在城市中承擔了大量臟、累、重的活，但是卻沒有得到相應的社會福利保障，在城市中生活艱難。人地掛鉤政策為他們提供了一個成為市民的機會，使他們能夠得到相應的社會福利保障，因此更受體力型農民工的歡迎。

（三）獨立性檢驗人地掛鉤政策對異質性農民工市民化意愿的促進作用是否顯著

由以上分析得人地掛鉤政策對農民工市民化意愿具有一定的促進作用。為了探究其促進作用對不同農民工群體是否有差異，本文選取異質性農民工在人地掛鉤政策影響下的市民化意愿數據，聯立列聯表進行獨立性檢驗。

基于人地掛鉤政策下，異質性農民工市民化意愿的卡方檢驗值為0.129大于0.05，也就是說人地掛鉤政策對農民工市民化意愿的促進作用與群體的異質性無顯著差別。這一分析結果表明人地掛鉤政策對異質性農民工群體具有普遍的意義，為底層農民工成為市民獲得相應福利提供了渠道。與人才引進，積分入戶等政策相比，人地掛鉤政策的門檻低，能惠及更多的農民工。

五、結論與建議

（一）結論

人地掛鉤政策注重人的城市化，以人為本，它關注農民工的福利保障，為廣大農民工提供了市民化的可行途徑。實地研究人地掛鉤政策對異質性農民工市民化意愿的影響，有助于提高政府政策的普及度，推動政府完善農民工政策體系，加快人口城鎮化。

1.通過比較分析，基于微觀層面，人地掛鉤政策對于農民工市民化意愿有促進作用，與宏觀層面相一致，但仍存在偏差。通過比較分析異質性農民工了解該政策前后的市民化意愿，無意愿成為市民的農民工數量降幅較大，表明總體上人地掛鉤政策對農民工市民化意愿有促進作用，但同時意愿程度有所下降，人地掛鉤政策在為農民工帶來福利的同時也帶來顧慮。這種促進作用與宏觀層面存在偏差，政府與農民工之間的信息不對稱是存在這種偏差的重要原因。

2.通過獨立性檢驗，人地掛鉤政策對三種類型農民工市民化意愿的促進作用不存在顯著的差異。在考慮人地掛鉤政策這一因素前，由描述統計分析可知，三種類型農民工收入水平明顯不同，經濟條件較好的創業型農民工市民化意愿較低。但在引入人地掛鉤政策這一因素后進行獨立性檢驗，結果沒有通過顯著性水平為0.05的檢驗，人地掛鉤政策對農民工市民化意愿的促進作用對異質性群體沒有顯著差別，即人地掛鉤政策對三種類型的農民工市民化是公平開放的。endprint

3.通過統計分析，農民工群體的異質性不斷在加強。農民工群體現正在從一個性質單一的群體轉變為性質多樣的群體，通過比較異質性農民工群體在受教育程度、年齡、經濟條件等方面上的不同，數據表明他們在代際上有差異，在經濟條件上也有顯著的差異，尤其是經濟上的差異導致他們的需求和追求不一致。總而言之，農民工群體之間的差異性在不斷凸顯，因此不能忽視農民工的群體差異而做籠統的研究調查。

（二）建議

本次研究從農民工自身角度出發，基于異質性群體的比較分析得出人地掛鉤政策在農民工市民化意愿中起到促進作用，人地掛鉤政策的試行與推廣有其積極意義和潛在價值。對此，提出以下相關建議與改善措施：

1.加強人地掛鉤政策宣傳，激勵農民工融入城市。政府應加大人地掛鉤政策的宣傳普及力度，出臺激勵政策。同時，也應注重對城市居民的宣傳，借助居委會等基層群眾自治組織，開展社區活動，為農民工與市民的接觸交往搭建一個平臺，促進城市居民對農民工的接納，幫助農民工更好的融入城市。

2.優化培訓體系，提高就業競爭力，加強農民工城市歸屬感。市民化不僅是農民工社會身份的轉型，也是工作方式、生活方式、行為意識的轉型。因而應在落實人地掛鉤政策同時優化農民工培訓體系，提高就業競爭力。同時舉行關注、關懷農民工等活動，促使農民工轉變其對城市的消極看法和傳統思想、行為意識。

3.因地制宜，在廣東省考慮融合人地掛鉤政策和積分入戶政策。在廣東省現行的戶籍政策中主要是積分入戶政策，但偏重于吸引高素質、高技能、高收入及能帶來高投資的人群。政府可以通過將人地掛鉤指標融入積分落戶指標體系，對申請落戶城市的居民實行分類標準，根據農民工自愿放棄的宅基地等農民福利，給予農民工群體一定程度的加分或者分值比重，縮小其在申請入戶城市時，與高收入、高素質、高技能等人群的積分差異。實現兩者的聯動改進，以實現更加精準可控的人地掛鉤模式。

【參考文獻】

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[5]文貫中，熊金武.化地不化人的城市化符合中國國情嗎[J].城市規劃，2012（4）：18-24.

[6]田富強.土地城市化與農村人口城市化掛鉤試析[J].浙江農業學報，2012，24（3）：523-527.endprint