社會救助制度實現(xiàn)“靶向治理”的建議

◎胡思洋

社會救助制度實現(xiàn)“靶向治理”的建議

◎胡思洋

在非繳費型的社會救助制度運行過程中，由于貧困群體甄別等交易成本的存在，逆向補貼和成本轉(zhuǎn)嫁不可避免。經(jīng)濟新常態(tài)下，社會救助制度亟須向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型，防止財政資源和政策資源浪費。精準(zhǔn)救助是解決成本轉(zhuǎn)嫁問題的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)從精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)把脈三個維度實現(xiàn)社會救助制度的“靶向治理”。

經(jīng)濟新常態(tài)；成本轉(zhuǎn)嫁；精準(zhǔn)救助

“新常態(tài)”是我國經(jīng)濟發(fā)展階段性的重大變化，“減速換擋”是經(jīng)濟新常態(tài)的一個重要特點。精準(zhǔn)救助作為社會救助轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)“靶向治理”的制度安排，是當(dāng)前社會發(fā)展領(lǐng)域的重大研究課題。從財務(wù)機制來看，社會保障項目分為繳費型項目和非繳費型項目。其中，社會救助項目作為非繳費項目，資金主要來源于財政轉(zhuǎn)移支付。如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟新常態(tài)與“福利剛性”的關(guān)系，既保證社會救助政策“托底線”，又能保證財務(wù)可持續(xù)，建立和完善更加公平、更加可持續(xù)的社會救助制度是目前面臨的主要課題。本文從成本轉(zhuǎn)嫁的視角切入，尋找精準(zhǔn)救助的實施路徑。

經(jīng)濟新常態(tài)與社會救助制度戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型

借助我國經(jīng)濟高速增長的20多年，社會救助制度逐漸從封閉式的民政救助轉(zhuǎn)化成開放性的社會救助，使更多的困難群體被納入社會救助體系，實現(xiàn)了從單一救助向綜合救助、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)型。然而，經(jīng)濟新常態(tài)下社會救助制度的再次轉(zhuǎn)型面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。非繳費型的社會救助項目，亟須從數(shù)量擴張向質(zhì)量提升、從粗放管理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型，通過“精準(zhǔn)救助”，提高財政資金的使用效率，防止“逆向補貼”和“成本轉(zhuǎn)嫁”。

成本轉(zhuǎn)嫁：社會救助制度運行的可持續(xù)危機

經(jīng)濟新常態(tài)下，非繳費型的社會救助類項目比繳費型的社會保險類項目面臨更大的挑戰(zhàn)。一方面，財務(wù)機制不同使得社會救助項目的可持續(xù)性較差；另一方面，目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)偏差使得社會救助制度面臨巨大的輿論壓力，并直接導(dǎo)致財政“逆向補貼”和“成本轉(zhuǎn)嫁”，進(jìn)一步增加了財政支付壓力，不僅影響可持續(xù)性，同時也影響社會公平。更為重要的是，民眾對于社會救助需求的預(yù)期不斷推動社會救助數(shù)量的增長，這種無形的成本轉(zhuǎn)嫁通過間接付費的方式往往被忽視。應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，社會救助數(shù)量的增長不是壞事，但前提是體制機制的不斷完善，在“精準(zhǔn)救助”的前提下，才能防止成本轉(zhuǎn)嫁。在社會救助體系中，不僅存在救助項目與其他項目的成本轉(zhuǎn)嫁，同時存在項目之間的成本轉(zhuǎn)嫁，以及人群之間及部門之間、代際之間的成本轉(zhuǎn)嫁。

1.成本轉(zhuǎn)嫁的三種類型

第一種成本轉(zhuǎn)嫁是政府向企業(yè)和納稅人進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁，企業(yè)進(jìn)而向員工進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁。政府逐年提高社會救助待遇水平，表面上看屬于政府的財政支出，事實上還是政府通過征稅的方式將成本轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)以及納稅人。理性的企業(yè)為了維護自身利益，通過提價和裁員的方式來增加收益彌補損失，最終利益受損的還是政府想要維護的低收入群體。在社會救助制度“精準(zhǔn)度”不高的情況下，政府財政補貼就會變成“劫貧濟富”的逆向補貼，影響社會救助制度公平、可持續(xù)發(fā)展，與社會救助的初衷背道而馳[1]。

第二種成本轉(zhuǎn)嫁是向未來政府進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁?？v觀世界各國救助史，政府行為有相似之處，表現(xiàn)為：在經(jīng)濟高速增長時期提標(biāo)擴面，經(jīng)濟下行時期削減福利給付。然而，由于“福利剛性”的存在，削減待遇可能會誘發(fā)社會動亂。只能將政治危機和財務(wù)危機轉(zhuǎn)嫁給未來政府缺席的博弈[2]。

第三種成本轉(zhuǎn)嫁是其他項目向社會救助進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁。包括優(yōu)撫項目和低保項目之間、失業(yè)保險項目和失業(yè)救助項目之間、醫(yī)療保險項目和醫(yī)療救助項目之間的成本轉(zhuǎn)嫁。成本轉(zhuǎn)嫁的結(jié)果是財務(wù)不可持續(xù)，基金面臨“穿底”風(fēng)險，出現(xiàn)財務(wù)危機。

2.成本轉(zhuǎn)嫁的形成機理

在社會運行系統(tǒng)中，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)性地看待社會救助制度的成本轉(zhuǎn)嫁問題。

一是社會救助制度的功能錯位導(dǎo)致成本轉(zhuǎn)嫁。顧名思義，救助制度的功能本位是“兜底線”，現(xiàn)實中卻有“爭當(dāng)貧困戶（縣）”的現(xiàn)象。如果偏離“兜底線”的制度本位，成本轉(zhuǎn)嫁不可避免。

二是項目之間邊界模糊。實際工作中，低保和其他救助項目之間、保險和救助項目之間、救助和福利項目之間往往邊界模糊，這都會產(chǎn)生項目之間或項目之外的成本轉(zhuǎn)嫁。

三是救助目標(biāo)偏差導(dǎo)致成本轉(zhuǎn)嫁。有效的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制是保障社會救助制度運行效率的關(guān)鍵?，F(xiàn)有的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制尚不完善，如果因瞄準(zhǔn)精度不夠造成錯保、漏保，也會產(chǎn)生成本轉(zhuǎn)嫁。

四是地方政府之間的“福利競賽”。近年來，一些地方政府相互“攀比”民生工程[3]，大搞地區(qū)之間的“福利競賽”，盲目攀比覆蓋面和待遇水平，增加了制度可持續(xù)風(fēng)險，尤其是醫(yī)療保險領(lǐng)域表現(xiàn)更為突出。

精準(zhǔn)救助：社會救助制度精準(zhǔn)施策的合理取向

精準(zhǔn)救助是解決成本轉(zhuǎn)嫁問題的“牛鼻子”，也是社會救助制度精準(zhǔn)施策的應(yīng)有之義。通過精準(zhǔn)救助，實現(xiàn)社會救助數(shù)量擴張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型，是經(jīng)濟新常態(tài)下社會救助制度精細(xì)化治理的重要環(huán)節(jié)。

1.社會救助制度應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)定位

精準(zhǔn)定位是精準(zhǔn)救助的首要環(huán)節(jié)，只有厘清項目本身的功能定位，明晰項目邊界，盡量消除模糊地帶，才能防止成本轉(zhuǎn)嫁。如同樣作為非繳費型的社會救助項目和社會福利項目，更應(yīng)明晰二者之間的功能定位與邊界。精準(zhǔn)救助意味著社會救助制度應(yīng)當(dāng)剝離一些不必要的功能，實現(xiàn)減負(fù)、增效、歸位，理性、科學(xué)地進(jìn)行制度設(shè)計，變“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”。

2.社會救助人群應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)識別

“識真貧”是社會救助中的棘手問題，建立一套有效的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制是實現(xiàn)精準(zhǔn)識別的關(guān)鍵。利用大數(shù)據(jù)和信息化手段確保救助對象的精準(zhǔn)識別；鼓勵社會力量參與社會救助服務(wù)供給，通過市場競爭演化出更為有效的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制。

3.精準(zhǔn)把脈是靶向治理的前提

精準(zhǔn)把脈是精準(zhǔn)治理的前提條件。在社會救助中，由于城鄉(xiāng)之間、人群之間的問題不同，精準(zhǔn)救助應(yīng)當(dāng)分類施策，分類治理。

★本文系國家社科基金青年項目（編號：16CSH030）的階段性成果。

[1] 鄧大松等. 歐債危機對完善我國社會保障制度的五大啟示. 財政監(jiān)督，2012，（7）.

[2]樊綱等. “福利趕超”與“增長陷阱”，拉美的教訓(xùn). 管理世界，2008，（9）.

[3] 胡思洋. 新常態(tài)下低保制度的功能定位研究.人口與發(fā)展，2015，（5）.

（作者單位：民政部政策研究中心）

■ 編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.010