城市外來務工人員貧困狀況及治理策略

◎魏后凱 蘇紅鍵

城市外來務工人員貧困狀況及治理策略

◎魏后凱 蘇紅鍵

隨著農業人口快速轉移和城鎮化快速推進，我國城市低收入群體不斷增加，貧困問題從農村向城市轉移的特征顯著。城市貧困問題日益成為影響社會和諧穩定和全面小康建設的重要因素。城市外來務工貧困人口規模大、生存狀況堪憂，亟須加強城鄉貧困統籌治理，防止農村貧困轉移，全面解決我國的貧困問題。

城市貧困；外來務工人員；貧困治理

國內外對于貧困內涵的界定，經歷了由絕對貧困向相對貧困，從狹義視角向廣義視角，從單一視角向多維視角的轉變歷程。城市貧困是指發生在城市地區的覆蓋城市常住人口而非僅城市戶籍居民的貧困。具體來說，是指城市地區的常住居民個人或家庭受自身及各種外部因素影響，生活水準無法達到當地普遍認可的、有尊嚴的最低水平。綜合表現為消費水平及收入水平低，享受到的教育、醫療衛生、營養以及人類發展的其他領域的資源少于當地正常水平，極大地限制了其自身發展的能力。

貧困調查

我國目前公布的國家貧困線是針對農村貧困提出的，尚沒有統一的城市貧困標準。在實際操作中，各地的城市最低生活保障實質上承擔了城市貧困標準線的作用。從官方公布的城市低保人口規模來看，享受城市低保的人口規模自2002年以來一直在2000萬左右，2009年開始逐漸降低，至2015年為1701.1萬人。

據筆者2015年底對北京、深圳等城市外來務工人員居住相對集中的社區和企業進行的調查（共發放并收回調查問卷1800多份，剔除居住時間在半年以下或不合理及無效問卷，得到有效問卷1305份），按照當地居民當年人均消費支出的50%作為貧困標準，外來務工人員綜合貧困發生率約為20%。城市外來務工人員的收入水平與當地居民的平均水平差距較小，但由于住房成本較高、公共服務和社會保障還不到位，他們的真實收入水平則要大打折扣，大多數外來務工人員在當地生活的壓力更大，消費需求嚴重受限。

生存狀況及致貧原因

根據問卷調查的結果，筆者從就業、居住狀況、社會保障和子女教育等方面考察城市外來務工貧困人口的生存狀況和政策需求，并分析其致貧原因。

1.工資水平低、工作時間長與技術含量低

一是工資水平低。受教育水平、自身技能和信息獲取等方面的制約，親朋介紹仍是貧困外來務工人員獲取工作的最主要途徑，而且通常只能靠出賣廉價勞動力獲取報酬。二是工作時間長。調查發現有21.1%的貧困外來務工人員工作時間超過8小時，近10%工作時間在10小時以上。三是工作技術含量低。有近一半的貧困外來務工人員未參加過任何形式的職業培訓，大多從事一些技術要求不高的工作，如保姆、服務員等，或一些比較艱苦危險的行業，如建筑、搬運裝卸等。

2.居住面積狹小且配套生活設施較落后

調查結果顯示，城市貧困外來務工人員人均住房面積僅為11.73平方米，不到當年全國城市居民平均水平（32.91平方米）的36%；有超過20%的城市貧困外來務工人員居住在簡易住房、地下室或半地下室，有近70%居住在單位宿舍或一居室，居住空間狹小，居住環境惡劣；以各類住房設施（電視機、網絡、廁所、洗浴設施、冰箱和空調等）擁有率的均值衡量的外來務工貧困人口居住質量指數僅為0.47。

3.參與社會保障的比重和水平均低于城市居民

在城市貧困外來務工人員中，只有27.8%明確參加了失業保險，48.65%明確參加了工傷保險；有17.76%未參加任何形式的醫療保險，16.99%未參加任何形式的養老保險。與城市居民相比，外來務工貧困人口對加強社會保障的需求比重較高。

4.子女沒有在務工地接受教育的比重較高

在城市外來務工貧困人口中，因務工地學習生活的費用較高等原因只能讓子女在老家接受教育的比重達到了57.4%。能夠隨父母在務工地生活的子女中，低齡兒童和已經輟學且達到法定勞動年齡的子女占了相當部分。許多外來務工人員的子女因到了上學年齡而無法在城市就學不得不返回戶口所在地。調查結果還顯示，已婚群體對子女教育的需求（50.77%）比總樣本需求（43.37%）高。

5.外來務工貧困群體的“貧困文化”特征顯著

無效：患者治療之后口腔潰瘍部位未得到改善甚至擴大，疼痛感明顯，周圍組織黏膜充血未得到改善甚至加重；有效：患者治療后口腔潰瘍縮小，疼痛感減輕或消失，黏膜充血有所消退；顯效：患者治療后口腔潰瘍愈合，疼痛感消失，黏膜組織充血消退。

根據筆者的調查，外來務工人員對提高最低工資標準的政策需求最高，有53.81%的被調查者選擇需要提高最低工資標準，其中貧困人口樣本的該比重更高，達60.53%。選擇就業培訓需求的比重較低，總樣本和貧困樣本選擇該項的比重分別僅為21.45%和18.86%。這一結果一定程度上支持了20世紀60年代的“貧困文化論”，即窮人之所以窮是因為窮人不愿意規劃未來且沒有實現理想的能力。

6.外來務工貧困群體留城意愿不強烈

城市外來務工貧困人口的留城意愿較低，只有24.69%，原因主要是大城市的消費水平較高（71.67%）和戶籍限制（38.20%）等。貧困外來務工人員對子女落戶的問題考慮較少，50.75%的調查對象沒有考慮過這個問題，這與其留城意愿不高直接相關。

7.外來務工人員致貧原因以代際傳遞、工作技能較低和傷病等為主

調查發現，家庭負擔為主的代際傳遞因素以及務工人員的教育、務工經驗和工作技能較低是外來務工人員致貧的根本原因，傷病等風險事件也是其中的一個重要原因。從三類致貧原因來看，選擇性貧困的特征是消費貧困，主要是其留守家庭的撫養負擔較高，調查發現，貧困群體將收入帶回老家的比重是總樣本水平的兩倍；暫時性貧困是指高支出貧困，主要是債務支出和基本支出的比重較大，其中，債務較高的原因主要是遭遇自然災害或傷病，基本支出較高的原因主要是房租和教育開銷較大；持久性貧困的特征是收入和支出均很低，這類貧困群體是外來務工人員中的“絕對貧困”群體，主要原因是家庭中未就業人口比重高。

加強對城市外來務工人員貧困的治理

立足城市外來務工貧困人口現狀，以貧困家庭政策需求為出發點，針對我國反貧困政策中對城市外來務工人員貧困問題關注的缺失，按照“城鄉統籌、全面幫扶、精準幫扶、幸福遷移、多方參與”的思路，采取多方面的綜合措施，加強城市外來務工人員貧困治理，防止農村貧困向城市轉移，全面解決我國貧困問題。

在《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的基礎上，加快制定包含城市戶籍貧困人口、外來務工貧困人口和農村貧困人口的全面扶貧開發戰略，將城市貧困納入相關扶貧開發組織的工作范圍，統籌解決城鄉、區域貧困問題，確保全面建成小康社會和實現共同富裕。要區分外來務工貧困人口的類型，對于長期定居城市或者計劃留城的外來務工貧困人口，應當將其作為外來務工人口貧困治理的重點對象，積極幫助該類群體脫貧致富。候鳥式外來務工人員沒有長期定居城市的計劃，以獲得務工收入為主，幫扶計劃應以提高收入水平、保障基本生活以及鼓勵返鄉創業就業為主。

2.建立“四位一體”的城市貧困幫扶體系

在傳統的救助與開發相結合的理念基礎上，積極推進實施救助、預防、開發和成長“四位一體”的全面幫扶計劃，加強城市外來務工人員貧困治理。實施救助性幫扶，在救助標準、救助對象和救助方式等方面，加強對進城務工貧困人口的幫扶，切實保障其基本生活水平。實施預防性幫扶，加強社會保障、最低工資標準和就業服務等領域改革，提高外來務工人員抵御風險能力，降低因病因災因殘致貧概率，避免因意外事件致貧。實施開發性幫扶，重視進城務工貧困人口及其子女的教育和培訓，通過人力資本提升確保實現可持續的收入增長。實施成長性幫扶，重視關愛貧困兒童，積極關注進城務工貧困人口的子女成長和教育問題。

3.加快推進外來人口相關制度改革

一是推進戶籍及其附屬公共服務制度改革。以農業轉移人口市民化為目標，積極推進戶籍制度改革，引導外來務工貧困人口就地就近城鎮化；加快推進基本社會保障全覆蓋，推進城鄉基本社會保障的銜接和一體化；積極推進基本權益全覆蓋，加快推進城鎮最低生活保障、保障性住房等覆蓋外來務工人員。二是完善外來務工貧困人口就業創業扶持政策。引導城市貧困外來務工人員返鄉創業就業和就地就近遷移；著力增強外來務工人員素質教育意識，加強基本就業技能培訓，完善就業服務；建立健全失業保險、社會救助與就業的聯動機制；將外來務工人員納入大容量公益性就業項目。三是幫助外來貧困子女獲得公平的成長機會。積極推進實施包含外來務工貧困兒童的貧困兒童津貼項目和現金補助項目，保障外來務工貧困兒童家庭的最低生活標準，促進未成年兒童健康成長；積極幫助外來務工貧困子女在務工地接受義務教育，加大非義務教育階段的幫扶力度；加強對有子女的外來務工人員的素質教育，關心并關注外來務工子女的基本生活保障和健康成長。

4.分類引導人口幸福遷移

近年來，我國的人口政策正從單純鼓勵鄉城遷移向雙向調整轉變。從減緩貧困的角度看，當前亟須分類引導人口幸福遷移，切實提高城鎮化質量，全面推進扶貧開發事業。對于有穩定居所、就業能力強的外來務工人員，要積極支持其落戶和舉家遷移。要按照國家提出的戶籍制度改革目標要求，把中小城市和小城鎮以及中西部地區作為落戶的重點，并逐步降低大城市的落戶門檻，以不斷提高戶籍人口城鎮化率。對于貧困外來務工人員，在務工地脫貧致富的難度較大，應積極引導這類群體返鄉創業就業，加大支持力度，制定實施相關的支持政策，包括創業培訓、資金支持和項目推介等。要著力支持中小城市和小城鎮、中西部城鎮特色產業發展，提高其就業吸納能力，促進外來務工人員返鄉創業就業。

5.完善城市貧困防治的多方參與機制

積極推動政府、企業、社區、社會組織和個人等多方參與，實行行政化社會救助和社會化社會救助并重，創新幫扶模式，防治外來務工人員貧困。適當放開部分社會福利領域，吸引社會資金和民間資本進入，實現社會福利供給主體多元化。鼓勵企業加強外來務工人員的就業和技能培訓工作，積極分擔住房保障成本，改善員工生產生活條件。充分發揮社區在社會救助、就業服務、社會融入和子女入學等方面的幫扶功能。引導社會團體、基金會以及民辦非企業單位等各類組織關注城市外來務工人員貧困問題，充分發揮其在抵御因病因災致貧、幫助兒童教育和健康成長等方面的作用。引導廣大社會成員，通過愛心捐贈、志愿服務和結對幫扶等多種形式參與扶貧。積極發揮貧困人口個體的主觀能動性，加強就業技能培訓，努力提高人力資本水平和增收能力，幫助其擺脫貧困。

★本文系國家社科基金重大項目《推進城鎮化的重點難點問題研究》（編號：14ZDA026）的階段性成果。

（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）

■ 編輯：藺麗莉

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.011