政務大廳服務標準化問題探析

□陳揚

（國家行政學院，北京 100089）

政務大廳服務標準化問題探析

□陳揚

（國家行政學院，北京100089）

現階段，服務標準化在規范行政行為、便民利企、強化廉政建設、創新政府治理模式、構建服務型政府等方面發揮著越來越重要的作用。但各地政務大廳服務標準化工作在規范服務流程、提升行政效率、改善服務質量等方面仍存在一些亟待解決的問題，因此，需要從體制、機制、技術等多層面加以完善。

政務大廳；標準化； “互聯網＋政務服務”

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列治國理政新理念新思想新戰略，全面深化改革，積極推進國家治理體系和治理能力現代化，將以“簡政放權、放管結合、優化服務”為主線的行政審批制度改革作為全面深化改革的“先手棋”。國務院先后發布《推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》《關于加快推進“互聯網＋政務服務”工作的指導意見》《關于全面推進政務公開工作的意見實施細則》等文件，部署“放管服”工作。而政務大廳作為公眾辦事的窗口，不僅是連接政府與公眾的紐帶，更是“放管服”改革的前沿陣地。近年來，各地政府十分重視行政服務標準化工作，依照《國家標準化體系建設規劃（2016—2020年）》將標準化手段引入到政務大廳的日常工作和管理中，以著力降低制度性交易成本，打造便民利民的綜合服務平臺。

一、現階段政務大廳服務標準化發展狀況

隨著2015年《政務服務中心運行規范》等首批七項國家標準的制定和實施，政務大廳服務標準體系初具雛形，運用標準化手段規范服務流程、提升服務效率和質量成為政務大廳工作的重點。

第一，以行政審批為突破口制定標準，推進政務大廳服務標準化工作。各地政府將政務大廳行政審批標準化作為提升政府服務水平的關鍵一環，與權責清單制度、政府服務模式創新、權力運行監督體系等工作協同推進，以解決審批領域條塊分割、政策法規相互脫節、審批標準不夠細化、審批條件互為前置等問題。在結合本地國家級或省級政務服務中心標準化試點經驗的基礎上，各地政府陸續制定并發布了一批涉及政務大廳基礎設施與人員、管理及服務規范、質量監督與考核、標準體系的建立、文件的編寫規范、投訴處置流程等方面的內部標準和地方標準。如：海南省出臺的《海南省行政審批業務標準規范》、貴州省發布的《貴州省實體政務大廳建設與服務標準》《貴州省網上辦事大廳建設與服務標準》等。同時，各地政府結合國家頂層設計與地方自身特色著力推進政務大廳服務標準化工作，為國家標準的系統整合奠定了堅實的基礎。如：寧夏回族自治區制定了符合區、市、縣（區）三級政務服務工作實際的地方標準；廣州市建立了統一事項目錄管理制度；佛山市建立了科學嚴密的行政審批標準化體系，形成了審批服務事項動態標準庫；內蒙古呼和浩特行政服務中心出臺了辦事指南編制和相關事項的審批標準，等等。

第二，通過標準化推動政務大廳服務模式創新，建設“小審批、大服務”的服務型政府。各地政府以標準化工作為先導，按照 “最小顆粒度”標準規范行政行為，再造行政服務流程，以系統論方法合并同類項，簡化辦事流程，提升審批效率和結果的公平公正程度。如：佛山市打造“一門式”“一網式”的行政服務模式，利用“入口倒逼”作用，將標準化作為考核的指標之一，使標準化工作成為推動部門創新管理體制機制的動力。同時，探索“集裝箱式”審批服務標準化建設，在企業開辦、項目投資、工程報建等領域推行標準化，打破部門標準銜接壁壘，推進跨部門、跨層級審批流程無縫對接，實現“一窗受理、一表登記、一套材料、一圖流傳、一號共享”。如：廣州市打造“前臺綜合受理，后臺分類審批，窗口統一出件”的“集成服務”模式，政務服務中心統一受理審批事項，職能部門負責事項后臺審批。通過權責清單劃分部門職責與權限，以標準化促進審批與監管分離。通過內部和部門間的有效監管，結合自助、代辦、快遞等便民形式，實現了一窗進、一窗出的“集合服務”目標。

第三，讓標準化成為推動實體大廳與網上大廳融合發展，實施“互聯網＋政務服務”工作的重要抓手。按照李克強總理“打造政務服務‘一張網’，把實體政務大廳、網上政務平臺、移動客戶端、自助終端、服務熱線結合起來”的要求，各地政府積極打造線上線下融合、多級聯動的“不打烊”的政務服務供給新模式，有效利用政務大廳的數據優勢，提升政府治理信息化水平，通過標準化手段實現線下實體大廳與網上大廳信息資源互認互通和跨地區跨部門業務協同辦理，“讓政府服務更加聰明，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵”。［1］健全并完善政務體系實體大廳與網上辦事大廳融合發展，打造線上線下一體化政務服務平臺，實現標準化審批、全流程陽光審批和信息高度共享，已經成為各地政務大廳的普遍共識。如：貴州省依托省級網上辦事大廳，構建省、市、縣、鄉、村五級網上政務服務體系，部門間信息資源互認共享，政務服務省內跨地區遠程辦理，跨層級聯動辦理，力爭“進一扇門、辦全部事”；海南省極力打造全省“一張審批網”，依托電子政務外網推行標準化審批；廣州市著力建設“一卡（社保卡）、一號（12345政府服務熱線）、一格（網格化服務管理）、一網（網上辦事）、一窗（政務大廳）”社會治理政府公共服務平臺；寧夏回族自治區構建五級貫通、四位一體的“寧夏政務云”“智慧寧夏”，基本實現了網上事項全覆蓋。

第四，通過標準化構建政府服務的“數據鐵籠”，規范自由裁量權。審管分離、健全事中事后監管、有效限制自由裁量權是政務服務改革的目標和重要內容之一，規范政府各類行政行為、明確權力邊界也由此成為標準化工作開展的重點。各地政府積極開展標準化建設，打造線上線下的 “數據鐵籠”，以此監控政務服務全過程。如：貴州省提出“審管互動”理念，審批窗口的所有辦理環節、流程和結果在網上辦事大廳全程留痕，實時監測；廣州市整合服務評價等資源，按照網上網下標準統一、數據共享、互聯互通的原則對政務服務進行全程電子化監督；佛山市以行政審批廉政風險科技防控為突破口建立了“唯一數據源”標準使用機制，并引入公眾參與和第三方評估，為持續改進和優化審批服務標準提供準確的數據支撐。

第五，運用標準化手段，探索解決“數據煙囪”“信息孤島”問題的路徑，實現政府“大數據”治理。各地政府在數據開發和社會化利用上下大力氣，以數據互聯互通為基礎，通過標準化的方法對海量數據進行清洗、加工、分析，發現重大事件、突發事件及時預警。同時，打破過去以部門為單元建設信息系統的模式，以業務為核心建設信息系統。如：貴州省用數據說話，用數據決策，用數據管理，用數據創新。其針對網上辦事大廳編制的信息技術標準體系 （包含電子監察系統標準、網絡安全管理標準、數據應用管理標準和信息系統硬件配置標準等）共4個子體系37項標準，為政務服務提供了一個標準化的管控智能解決方案；廣州市制定的“五個一”平臺綜合信息系統的建設標準規范涉及到功能架構、操作流程、技術標準、數據格式及數據采集更新、共享交換等各方面，對各級各部門的業務信息系統接入及整合聯動作出了明確要求。

二、當前政務大廳服務標準化存在的問題

目前，盡管全國已有16個省級政府以及幾乎全部的市及縣（區）級政府建設了實體政務大廳，但在實踐中還存在著一些問題。具體表現在：

第一，政務大廳體制機制尚不健全，法律法規略顯滯后。現階段，各地政務大廳服務水平不均衡，政務資源統合能力較弱。其歸口單位五花八門，機構設置也不夠規范，使得層級間、部門間、區域間工作難以順暢開展。同時，現有的法律體系對政務服務中心定位不夠明確，囿于上位法或法規的制約，各地在行政審批服務創新工作開展過程中，一些審批事項仍然存在材料要件、流程、環節偏多的問題。

第二，在權力下放、流程優化過程中協調不夠。一方面，各級政府雖已公布了權責清單，但事項分類標準不夠統一，個別地方政府甚至出于對自身利益的考慮，設置額外的條件，有選擇性地下放權力，由此導致了權力下放時缺乏系統性和準確性；另一方面，一些相關部門主觀放大了下級對口部門的承接能力，不按程序自行對其下放審批權限和職責，而囿于人力資源和專業性等不足，下級對口部門無法很好地承接這些“任性”下放的權力。

第三，行政服務標準化落實范圍和程度有待提升。囿于理念和條件的限制，一些地區的政務服務標準化建設進展緩慢，難以確保行政服務標準化工作一體化發展。雖然《政務服務中心運行規范》［2］等七項國家標準已經頒布實施，但在落實上還處于起步階段，相應的配套實施機制尚未健全，在標準的執行、監督、評價和改進方面仍存在較多的問題。此外，由于政務服務種類繁多，服務對象千差萬別，工作環境復雜多變，使得一些工作人員對政務服務標準化、規范化能否推行存有疑慮，積極性不高。

第四，“互聯網＋政務服務”相關標準在制定上比較滯后。現有的行政服務標準編制方案從內容上來看多是非技術性標準規范，而可以利用信息技術輔助實現的業務與技術工作標準方案較少，這就無法同步落實黨中央、國務院提出的“互聯網＋政務服務”、新型智慧城市、云計算、政務信息資源共享等一系列要求。目前，“互聯網＋政務服務”僅有國家層面的頂層設計，具體標準方面仍有細化的空間。此外，由于各地區間的信息化發展水平、基礎設施、應用系統、建設模式和數據標準存在差異，從而導致了“數據壁壘”“信息孤島”等現象的出現。

三、頂層設計與實踐創新相結合——政務大廳服務標準化發展路徑

2016年，黨中央、國務院在《國家“十三五”規劃綱要》中首次明確提出“運用標準化手段，固化政務服務、行政許可等已有共性做法，加快推進行政審批標準化建設，優化直接面向企業和群眾服務項目的辦事流程和服務標準，推廣‘互聯網＋政務服務’”。［3］《國家標準化體系建設發展規劃（2016—2020）》①《國家標準化體系建設發展規劃（2016—2020）》提出：“以推進各級政府事權規范化，提升公共服務質量和加快政府職能轉變為著力點，固化和推廣政府管理成熟經驗，加強權力運行監督、公共服務供給、執法監督、政府績效管理、電子政務等領域標準制定與實施，構建政府管理標準化體系，樹立依法依標管理和服務意識，建設讓人民滿意的政府。政務服務主要是直接面向企業和群眾的，服務質量好不好、服務過程規范不規范，要以企業和群眾的感受和評判為標準。”中將政務服務標準化作為標準化工作的重點。筆者認為，未來政務大廳服務標準化工作需要重點關注以下幾方面：

第一，構建具有中國特色的行政服務標準化理論體系。充分利用標準化研究機構、相關學術團體等科研力量開展行政服務標準化研究，在總結各地政務大廳服務標準化實踐經驗的基礎上，聚焦政務大廳服務標準化的內涵、范圍、基本原則、標準體系、標準實施、監督評價以及持續改進、信息化等方面，梳理政務大廳行政審批服務整體架構及標準規范體系編制規劃，進而形成具有中國特色的服務標準化理論體系，以科學系統的理論來指導各級政府政務大廳服務標準化工作的開展。改革來源于實踐，標準化工作也不例外。應統合各地標準化工作的成果，建立以各級政府政務大廳服務標準化實踐者為主體、各省質檢部門或標準化研究院專業人員為補充的標準化工作隊伍。應經常開展全國性政務大廳服務標準化經驗交流和工作研討，總結各地創新做法，激發各地各級政務大廳參與起草制定行業標準、國家標準的積極性。應充分發揮各行業專家學者的優勢，科學把握合法性和創新性的關系，引入外部專家力量，通過法律解釋技術，在法律允許框架內設計并建立符合改革實際需求的標準，創新性地解決關鍵領域和環節的標準化難題。

第二，搭建政務大廳服務標準化總體框架，構建科學的標準體系。標準的制定不是簡單復制和經驗總結，涉及多個領域，其總體性和完整性需要不斷總結和提升，不能僅就標準立標準。應注重政務大廳服務標準化工作的頂層設計，研究如何以服務對象為基礎，以貫穿于企業和個人“全生命周期”的服務為主線，按照實際情況展開標準的制定工作，探索搭建政務大廳服務標準化的總體框架，真正以標準化的內容、流程、管理等手段規范大廳服務的各個細節。應形成標準應用績效評測體系，建立標準化的政務服務業務閉環，實現涵蓋服務事項分類、服務內容、服務流程、服務場所管理、績效考核等多層面的標準化，真正做到以標準化促進規范化，在服務中引進標準，提升服務效能，為企業和個人提供高標準、無差異的便利化服務。

第三，加大對標準化工作的宣貫力度，將政務大廳各項服務標準落到實處。制定標準的本質在于指導實踐，達到最優效率。運用標準化手段規范政務大廳的服務工作，是建設法治政府、陽光政府、服務型政府的重要環節。為此，2015年10月12日，國家標準委批準發布了《政務服務中心運行規范》等七項推薦性國家標準。各地各級政務大廳應在完善現有管理體制的基礎上，不斷創新標準化工作的宣貫形式并使之常態化。應將國家標準與本地實踐相結合，根據實際需要實時動態調整，將標準應用細節化、制度化、全面化，杜絕標準執行表面化、短期化、政令化。應堅持問題導向和群眾、企業需求導向，聚焦“痛點”、瞄準“堵點”，堅持“簡”字當頭，堅決革除不合時宜的陳規舊制，打破不合理的條條框框，在政務服務中真正發揮標準的規范作用。

第四，推進實體政務大廳與網上辦事大廳的融合發展。效率問題是提升公眾滿意度的關鍵。各地各級政務大廳應大力推進標準化工作，真正實現實體政務大廳與網上辦事大廳的有效融合，變“百姓跑路”為“數據跑路”。應探索制定政務服務事項實施清單、公共信息資源目錄信息、數據交換、實名注冊協議、評估參考指標等標準，切實做到政務服務事項清單標準化、辦事指南標準化、審查工作細則標準化、考核評估指標標準化、實名用戶標準化、線上線下支付標準化。應不斷推進實體政務大廳向網上延伸，統一各項標準，實現無縫對接，形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式。這樣，既能充分發揮互聯網平臺虛擬交互、電子化、數據化、留痕化的優勢，也能夠發揮實體平臺面對面交互、點對點問答、現場直接服務的優勢。

第五，提升“互聯網＋政務服務”治理水平。近年來，黨中央、國務院針對政務服務陸續出臺了《“十三五”國家信息化發展規劃》《關于加快推進“互聯網＋政務服務”工作的指導意見》《關于印發“互聯網＋政務服務”技術體系建設指南的通知》等一系列文件，為“互聯網＋政務服務”構建了統一標準規范。其中，《關于印發 “互聯網＋政務服務”技術體系建設指南的通知》提出了規范行政權力運行、優化政務服務供給的操作辦法，但由于政務服務涉及面廣、創新性強，因此“互聯網＋政務服務”還要借助規范化和標準化手段加以優化。作為政府與公眾連接的窗口和紐帶，各地各級政務大廳集行政許可、便民熱線、社會管理網格化、政府門戶網站等多功能于一體，這就要求其應不斷提升責任意識和創新意識，整合政務數據庫資源，從制度和技術上優化相關政務服務，在信息共享、網絡整合、應用發展和安全保密方面進一步細化標準規范，以此構建“行政許可、公共服務、聯動監管、決策支撐、流量監控”五位一體的政務服務新格局。

第六，真正實現跨地區、跨部門業務協同辦理。現階段，解決跨地區、跨部門政務協同問題，消除“信息孤島”和“數據煙囪”現象是“互聯網＋政務服務”發展必須破解的難題。對此，國務院印發了《關于加快推進“互聯網＋政務服務”工作的指導意見》，強調各級政務服務中心要強化科技手段運用，通過標準化工作實現數據信息互聯互通和共享。在現有條件下，要做到跨部門數據共享和業務協同，各地各級政務大廳應在組織層面、業務層面、技術層面三管齊下。具體而言：在組織層面，借助標準化手段進行多角度思考、多維度嘗試，建立一套行之有效的管理制度和評價機制；在技術層面，編制“互聯網＋政務服務”技術標準，依靠跨部門身份可靠確認、數據可靠傳輸、跨部門數據憑證化且可讀取、數據交換全過程可追蹤等關鍵技術，為跨部門數據共享和業務協同打造一個可靠的基礎服務環境；在業務層面，參照事項具體內容，如串聯審批、并聯審批、協同審批、跨區域跨層級審批等，相關職能部門依據統一的系統接入、數據格式、數據交換等標準規范建立政務服務數據庫，并設置信息共享目錄，以實現部門間的數據共享。同時，深入發掘政務服務大數據，建立大數據的基礎標準、技術標準、應用標準和管理標準，以標準化倒逼數據壁壘破解，真正實現大數據共享和政務協同。

［1］李克強．政府工作報告——2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上 ［EB／OL］．新華網，http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2016－03／05／c＿128775704．htm．

［2］全國政務大廳服務標準化工作組．《政務服務中心運行規范》等七項國家標準釋義讀本［M］．中國標準出版社，2016．

［3］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要［M］．人民出版社，2016．

On the Service Standardization Issues of Government One－Stop Services Hall

Chen Yang

With the “streamlining administration and the combination of deregulation and regulation” reform and the national standardization strategy，the government one－stop services hall achieved rapid development．With which the administrative services was optimized，the degree of standardization of services was improved．However，the overall view of the one－stop services hall standardization is still in the early stages of development，there are still some urgent problems in the application of standardized the service process，improve administrative efficiency，improve service quality，Internet plus government services．We need to optimize the system，mechanism，technology and other aspects in the future．

government one－stop services hall；standardization；“Internet ＋ government services”

D630．1

A

1007－8207（2017）12－0008－06

2017－06－20

陳揚 （1982—），女，山東濟南人，國家行政學院博士后，研究方向為行政體制改革。

本文系2017年度中華人民共和國科學技術部國家重點研發計劃 “行政服務與行政許可標準化技術研究與基礎通用技術標準研究”子項目 “政務服務大廳管理和服務標準研究”的階段性成果，項目編號：2017YFF0207703。

劉 丹）